Sentenza n. 302/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'atto comunale deducendo la violazione dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, del principio di proporzionalità e l'eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria. Ha sostenuto di avere rimosso integralmente la struttura nell'agosto 2023, prima dell'adozione dell'atto sanzionatorio; di essere soltanto intestatario del bungalow e detentore della piazzola, concessa in locazione annuale; di non avere realizzato l'abuso né avere la disponibilità giuridica necessaria per eseguire la demolizione; che la sanzione avesse natura ripristinatoria e fosse pertanto sproporzionata dopo la rimozione del manufatto; che la sanzione dovesse comunque essere unica o ridotta al minimo edittale. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità delle censure rivolte contro l'ordinanza di demolizione, non impugnata, e ha sostenuto nel merito la legittimità della sanzione. Il Tribunale ha ritenuto ammissibili le censure specificamente riferite alla sanzione pecuniaria. Nel merito, ha accertato che il bungalow era stabilmente infisso al suolo, collegato alle reti e quindi qualificabile come bene immobile; che il ricorrente era un mero utilizzatore temporaneo, privo della proprietà o di altro diritto reale sulla struttura e sulla piazzola; che l'Amministrazione non aveva adeguatamente individuato il soggetto proprietario o titolare del potere di demolizione né distinto le posizioni giuridiche dei vari soggetti coinvolti. Il giudice ha inoltre rilevato che il ricorrente aveva acquistato soltanto un kit di montaggio, mentre la struttura abitativa era stata realizzata a sua insaputa da altri, come risultante dagli atti del procedimento penale.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse limitatamente all'impugnazione dell'atto acquisitivo, poiché il difensore del ricorrente ha dichiarato in udienza il venir meno dell'interesse su tale capo. È stata respinta l'eccezione comunale di inammissibilità, perché il ricorso conteneva censure autonome e specifiche contro la sanzione pecuniaria. Nel merito, il ricorso è stato accolto quanto alla sanzione di 20.000 euro e l'atto sanzionatorio è stato annullato. Il Tribunale ha ritenuto che il mero utilizzatore dell'opera abusiva non sia sanzionabile se non è personalmente responsabile dell'abuso o titolare del potere giuridico di demolire. La struttura, per il suo stabile collegamento al suolo e agli impianti, è stata qualificata come immobile, con conseguente operatività dell'accessione in favore del proprietario della piazzola, in assenza di prova di un valido diritto di superficie. Il Comune avrebbe quindi dovuto accertare puntualmente la proprietà del bene, il titolo giuridico dei soggetti coinvolti e la concreta possibilità di adempiere all'ordine di demolizione, invece di applicare la sanzione indistintamente. Le spese sono state poste a carico del Comune e liquidate in 1.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva e dell'area di sedime in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; il relativo capo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione non può essere irrogata a un soggetto privo di responsabilità personale per l'abuso e del potere giuridico di procedere alla demolizione.

• art. 812 c.c.

  Sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo.

  La stabile incorporazione al suolo, anche se realizzata in modo potenzialmente transitorio, consente di qualificare il bungalow come bene immobile.

• art. 934 c.c.

  Il principio dell'accessione conduce, in assenza di un valido diritto reale di superficie, all'appartenenza della struttura stabilmente incorporata al suolo al proprietario della piazzola.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  Le disposizioni avrebbero dovuto essere esaminate dall'Amministrazione per individuare, in relazione alla proprietà del suolo, ai materiali e all'autore della costruzione, il soggetto responsabile dell'omessa demolizione.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può decidere incidentalmente questioni relative a diritti reali, senza produrre giudicato sostanziale su tali diritti.

• art. 52 d.lgs. n. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle persone fisiche.

Massime di principio

• Il mero utilizzo o godimento di un'opera edilizia abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la responsabilità per l'abuso, la legittimazione passiva rispetto all'ordine di demolizione o l'assoggettamento alla sanzione per omessa ottemperanza; occorre accertare la responsabilità personale del soggetto o la sua concreta titolarità del potere giuridico di demolire.
• Quando una struttura prefabbricata è stabilmente infissa al suolo, priva di effettivi meccanismi di movimento e collegata alle reti elettrica, idrica e fognaria, essa può essere qualificata come bene immobile, anche se originariamente commercializzata come struttura mobile.
• In assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, la stabile incorporazione della struttura al suolo determina l'operatività dell'accessione in favore del proprietario dell'area; un contratto personale di godimento non è idoneo, da solo, a derogare a tale effetto.
• Prima di irrogare la sanzione per mancata ottemperanza all'ordine di demolizione, l'Amministrazione deve ricostruire le posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti e verificare chi disponga effettivamente del potere di eseguire la demolizione; non è sufficiente sanzionare indistintamente proprietario, utilizzatore e soggetto esecutore.
• La qualificazione dell'opera come non amovibile ai fini urbanistico-edilizi è incompatibile, in assenza di adeguata motivazione e istruttoria, con la simultanea qualificazione della stessa come bene mobile ai fini della separazione della proprietà dal suolo.

Come è indicizzato