Sentenza n. 1752/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il provvedimento dirigenziale dell'11 agosto 2025, con cui il Comune di Firenze aveva dichiarato irricevibile e priva di efficacia la SCIA presentata per l'avvio di una residenza d'epoca nell'immobile risultante dal collegamento di due unità immobiliari site nel centro storico, nonché le deliberazioni consiliari di adozione e approvazione della variante al Piano Operativo e, in parte qua, gli atti di conformazione degli strumenti urbanistici al PIT-PPR. La SCIA era stata presentata dopo una precedente SCIA edilizia del dicembre 2022, che prevedeva il recupero di una delle unità e il suo collegamento con l'altra per la realizzazione di un complesso residenziale destinato a bed and breakfast. Le ricorrenti hanno dedotto, in sintesi: l'inapplicabilità della nuova disciplina urbanistica perché la SCIA del 2025 avrebbe avuto natura ricognitiva o costituirebbe ampliamento di un'attività ricettiva già esercitata; l'erronea individuazione del momento di insediamento dell'uso ricettivo, che avrebbe dovuto coincidere con la SCIA edilizia del 2022 e non con l'effettivo avvio dell'attività; l'illegittimo uso degli strumenti urbanistici per vietare un'attività economica e limitare la proprietà privata; l'assenza di base normativa per creare, all'interno della categoria residenziale, la sottocategoria della residenza temporanea e vietarne l'insediamento nel centro storico; il contrasto con la legge regionale toscana n. 61/2024; la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, imparzialità e non discriminazione, nonché il difetto di istruttoria per la mancata dimostrazione di un incremento del carico urbanistico; l'illegittimo ricorso alla procedura di variante semplificata; la mancata sottoposizione della variante a VAS; l'illegittima confluenza delle modifiche negli elaborati del Piano Operativo; e l'invalidità derivata del provvedimento applicativo.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente ai primi due motivi, con annullamento del provvedimento dirigenziale dell'11 agosto 2025. Il TAR ha ritenuto che la nuova residenza d'epoca non fosse meramente ricognitiva né costituisse semplice ampliamento dell'originario affittacamere, trattandosi di una diversa tipologia ricettiva. Tuttavia, sotto il profilo urbanistico, per i locali di via della Condotta l'uso extra-alberghiero era già insediato; per i locali di piazza dei Cerchi, l'insediamento dell'uso ricettivo doveva farsi risalire alla SCIA edilizia del 21 dicembre 2022, che prevedeva il recupero dei locali e la realizzazione di un complesso destinato a bed and breakfast. L'insediamento dell'uso urbanisticamente rilevante coincide quindi con la formazione del titolo edilizio, e non con l'effettivo avvio dell'attività ricettiva. Il Comune ha pertanto erroneamente applicato gli artt. 19 e 64 delle NTA del Piano Operativo, assumendo come decisiva la mancata attivazione dell'attività prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina. Sono state invece respinte le censure contro la variante urbanistica. Il TAR ha affermato che gli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della l.r. Toscana n. 65/2014 consentono ai Comuni di distinguere, all'interno della medesima categoria funzionale, usi differenti e di imporre condizioni, limitazioni e, in specifici casi, divieti di mutamento o insediamento. La qualificazione della residenza temporanea come articolazione interna alla categoria residenziale non costituisce creazione di una nuova categoria funzionale. Il divieto di nuovi insediamenti nel nucleo storico UNESCO è stato ritenuto specifico, territorialmente circoscritto, temporalmente limitato alla durata del Piano Operativo, non discriminatorio e adeguatamente motivato da esigenze di tutela della residenza stabile, contrasto all'overtourism, alla gentrificazione e alla scarsità di alloggi per locazioni di lunga durata, nonché di salvaguardia dell'ordinato assetto del territorio. La scelta pianificatoria, espressione di ampia discrezionalità, non presentava manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti. È stata ritenuta legittima anche la procedura semplificata, poiché la variante riguardava previsioni interne al territorio urbanizzato ai sensi dell'art. 30, comma 2, l.r. n. 65/2014. La mancata VAS è stata ritenuta giustificata dalla precedente verifica di assoggettabilità relativa a una variante di identico contenuto e dalla motivazione tecnica non adeguatamente contestata. La censura procedimentale relativa alla confluenza delle modifiche nel Piano Operativo è stata respinta per il suo carattere formalistico e per l'assenza di allegazione di un concreto pregiudizio. Respinta anche la censura di invalidità derivata. Spese di lite compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione consente agli strumenti urbanistici comunali di fissare condizioni specifiche al mutamento di destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale; tali condizioni possono, in determinati casi e a fronte di esigenze oggettive e motivate, assumere anche la forma di divieti circoscritti.

• art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare.

  La norma attribuisce ai Comuni il potere di disciplinare autonomamente i mutamenti di destinazione d'uso, anche mediante l'individuazione di usi differenti all'interno della medesima categoria funzionale e l'introduzione di condizioni e limitazioni esplicite, oggettive e giustificate.

• art. 19 l.r. Toscana n. 65/2014

  La pubblicazione dell'avviso di approvazione degli strumenti urbanistici sul BURT determina, decorsi trenta giorni, la loro efficacia.

• art. 30 l.r. Toscana n. 65/2014

  Sono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

  La procedura semplificata è legittima quando la variante al Piano Operativo riguarda previsioni interne al territorio urbanizzato; non rileva che la disciplina possa indirettamente spingere nuovi insediamenti verso aree esterne.

• art. 28-bis l.r. Toscana n. 65/2014

  Le varianti disciplinate dal capo IV del titolo II non sono soggette all'avvio del procedimento di cui all'art. 17, senza pregiudicare la partecipazione privata assicurata mediante pubblicazione e presentazione di osservazioni.

• art. 32 l.r. Toscana n. 65/2014

  La pubblicazione dell'avviso di adozione e la possibilità di presentare osservazioni assicurano le garanzie partecipative dei soggetti interessati nell'approvazione della variante semplificata.

• art. 12, comma 6, d.lgs. n. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi [...] si limita ai soli effetti significativi sull'ambiente che non siano stati precedentemente considerati.

  In presenza di una modifica a uno strumento già sottoposto positivamente a verifica o VAS, la valutazione può concentrarsi sugli effetti ambientali significativi non già considerati.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  In sede cautelare, il Consiglio di Stato ha disposto la sollecita fissazione dell'udienza di merito.

• art. 95, comma 1, l.r. Toscana n. 65/2014

  La disciplina del Piano Operativo relativa alle trasformazioni degli assetti insediativi ha efficacia quinquennale, elemento valorizzato per escludere il carattere assoluto e permanente del divieto.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  La disposizione definisce le locazioni turistiche brevi e consente ai Comuni capoluogo di provincia di stabilire criteri e limiti specifici per il loro esercizio; essa non esclude l'autonoma disciplina urbanistica comunale degli usi immobiliari.

• art. 144 l.r. Toscana n. 61/2024

  La disposizione disciplina le strutture ricettive extra-alberghiere e il relativo regime transitorio, senza impedire al Comune di regolare urbanisticamente il loro insediamento.

• art. 42 Cost.

  Le limitazioni urbanistiche che conformano il diritto di proprietà in funzione della tutela dell'ordinato assetto del territorio e della funzione sociale non costituiscono, per ciò solo, espropriazione o violazione della proprietà privata.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere indirettamente incisa dalla pianificazione urbanistica quando la limitazione persegua finalità di ordinato assetto del territorio e altri interessi pubblici, sociali o ambientali.

• art. 117 Cost.

  La disciplina comunale contestata rientra nel governo del territorio e non invade le competenze statali in materia di ordinamento civile, tutela della concorrenza o tutela dell'ambiente.

• art. 118 Cost.

  Il principio di sussidiarietà verticale giustifica l'attribuzione al livello comunale della disciplina amministrativa degli usi territoriali quando le peculiarità del fenomeno sono concentrate in specifiche aree locali.

• art. 3 d.m. n. 1444/1968

  Gli standard urbanistici riferiti agli insediamenti residenziali devono essere rapportati alla popolazione e possono giustificare una distinzione urbanistica tra residenza stabile e residenza temporanea, in ragione delle diverse esigenze di servizi.

Massime di principio

• Ai fini dell'applicazione di una sopravvenuta disciplina urbanistica che vieti nuovi insediamenti di una determinata destinazione d'uso, l'insediamento urbanisticamente rilevante coincide con la formazione del titolo edilizio che legittima l'intervento e l'uso, compresa una SCIA edilizia conforme alla disciplina vigente, e non necessariamente con l'effettivo avvio dell'attività economica.
• Gli strumenti urbanistici comunali possono distinguere, all'interno della medesima categoria funzionale, usi differenti caratterizzati da specifici impatti territoriali e possono imporre condizioni, limitazioni o divieti di nuovo insediamento, purché le misure siano specifiche, oggettive, non discriminatorie, adeguatamente motivate e coerenti con le esigenze di governo del territorio.
• Il divieto di nuovi insediamenti di attività di residenza temporanea in una specifica zona del centro storico non è irragionevole o sproporzionato quando è circoscritto territorialmente, opera solo per il futuro, ha durata limitata alla vigenza dello strumento urbanistico, lascia salvi gli usi già insediati ed è motivato da dati relativi a overtourism, gentrificazione, scarsità di alloggi per la residenza stabile e impatto sui servizi urbani.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto in presenza di errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; non è sufficiente contrapporre una diversa valutazione sulla maggiore o minore opportunità della scelta.
• Una variante semplificata al Piano Operativo è ammissibile quando ha per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato, anche se la disciplina produce indirettamente l'effetto di orientare i nuovi insediamenti verso altre aree; la partecipazione privata può essere assicurata mediante pubblicazione e presentazione di osservazioni.
• La verifica di assoggettabilità a VAS e la decisione di esclusione dalla VAS, espressione di discrezionalità tecnica e amministrativa, sono sindacabili solo in presenza di difetto di motivazione, manifesta illogicità, erroneità dei presupposti o incoerenza della procedura valutativa; una contestazione generica o fondata su una diversa qualificazione normativa della variante non è sufficiente.

Come è indicizzato