Sentenza n. 2026/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, gestore delle strutture La Ginestra Hospital RSA e Domus Aurea, ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla sospensione delle attività disposta dall’ASP il 1° aprile 2020, dopo un focolaio di Covid-19 e nelle more della verifica dei requisiti autorizzatori e organizzativi. I provvedimenti erano stati annullati dal Consiglio di Stato, che aveva censurato la sospensione sine die. La ricorrente ha sostenuto che l’illegittimità fosse sostanziale, che le criticità iniziali fossero contingenti e legate all’emergenza e che le successive difficoltà organizzative fossero state causate dalla protratta chiusura. Ha lamentato la perdita dei ricavi e altri pregiudizi, quantificati dapprima in euro 3.180.000 e poi in euro 5.607.085 sulla base di una consulenza tecnica di parte. Le amministrazioni hanno contestato la responsabilità, rilevando che l’annullamento non accertava il diritto alla prosecuzione dell’attività né la permanenza dei requisiti e richiamando le criticità emerse nelle verifiche successive.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente la domanda risarcitoria. Per il periodo iniziale dell’emergenza, pur riconoscendo l’illegittimità già accertata della sospensione sine die, ha escluso la prova della colpa dell’amministrazione: gli atti erano stati adottati nel marzo-aprile 2020, in una situazione sanitaria inedita e rapidamente evolutiva, a fronte di un focolaio rilevante e di criticità organizzative e assistenziali. Per il periodo successivo alla sentenza del Consiglio di Stato, ha rilevato che il giudicato aveva censurato le modalità di esercizio del potere, ma non aveva accertato la spettanza definitiva del bene della vita né la permanenza dei requisiti per l’esercizio dell’attività. Le verifiche successive avevano evidenziato carenze per entrambe le strutture, poi recepite nei pareri e nelle deliberazioni del 6 maggio 2021; non era quindi provato, secondo il criterio del «più probabile che non», che le strutture avrebbero continuato o ripreso l’attività e conseguito i ricavi indicati in assenza degli atti illegittimi. La documentazione di quantificazione poteva riguardare il quantum, ma non colmava la carenza di prova sulla spettanza del bene della vita e sul nesso causale. Spese integralmente compensate per la peculiarità e complessità della vicenda e per il contesto emergenziale.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Ai fini dell’accoglimento della domanda risarcitoria è pertanto necessario accertare non soltanto l’illegittimità dell’azione amministrativa, ma anche la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione, dell’ingiustizia del danno, della spettanza del bene della vita cui il pregiudizio si correla e del nesso causale tra condotta amministrativa ed evento dannoso, secondo il criterio del "più probabile che non".

  L’annullamento dell’atto illegittimo non comporta automaticamente il risarcimento: devono essere provati anche colpa, ingiustizia del danno, spettanza del bene della vita e nesso causale secondo il criterio del più probabile che non.

• art. 2043 c.c.

  la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, oggi espressamente disciplinata dall’art. 30 del codice del processo amministrativo, non consegue automaticamente all’annullamento dell’atto illegittimo, ma richiede la prova di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano di cui all’art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria dell’amministrazione richiede la prova degli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano e non deriva dal solo accertamento dell’illegittimità dell’atto.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina di per sé il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare tutti gli elementi della responsabilità, compresi la colpa dell’amministrazione, l’ingiustizia del danno, la spettanza del bene della vita e il nesso causale.
• La spettanza del bene della vita e il nesso causale tra condotta illegittima e danno devono essere dimostrati secondo il criterio del «più probabile che non»; la prova della contrazione economica o della sua quantificazione non supplisce alla mancata dimostrazione che, senza l’atto illegittimo, il privato avrebbe conseguito il risultato favorevole.
• Quando il giudicato di annullamento censura le modalità di esercizio del potere senza accertare la spettanza definitiva del bene della vita o la permanenza dei requisiti necessari all’attività, non prova da solo che il privato avrebbe potuto proseguire l’attività per tutto il periodo dedotto ai fini risarcitori.
• La colpa dell’amministrazione va valutata alla luce del contesto concreto in cui il potere è stato esercitato; l’adozione di misure durante una fase emergenziale inedita e rapidamente evolutiva, in presenza di criticità sanitarie e organizzative, può non integrare negligenza, imprudenza o manifesta violazione delle regole di azione amministrativa, anche se il provvedimento è poi annullato.

Come è indicizzato