Sentenza n. 1275/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale di VIA negativa, fondato sui pareri contrari della Commissione tecnica PNRR-PNIEC e della Soprintendenza speciale per il PNRR, deducendo anzitutto che il parere della Soprintendenza fosse tardivo e che, per effetto del decorso del termine previsto dall’art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006, si fosse formato il silenzio-assenso orizzontale ex art. 17-bis l. 241/1990. Ha sostenuto, inoltre, che il parere tardivo fosse inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990 e che l’eventuale contrasto tra il parere della Commissione e quello della Soprintendenza imponesse un approfondimento istruttorio o la rimessione alla Presidenza del Consiglio dei ministri. La ricorrente ha poi dedotto che l’area fosse area idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021, con conseguente non vincolatività del parere paesaggistico e necessità di una motivazione autonoma dell’amministrazione. Ha contestato il difetto di motivazione e di istruttoria del parere della Commissione, ritenendo generiche le valutazioni sulle alternative progettuali, sugli impatti cumulativi, sulla biodiversità, sulle acque, sul suolo, sull’aria, sul rumore, sui campi elettromagnetici, sul monitoraggio e sulla dismissione dell’impianto. Ha lamentato anche la mancata attivazione del soccorso istruttorio ex art. 27-bis, comma 5, d.lgs. 152/2006. Con i motivi aggiunti ha impugnato il contributo tecnico n. 765 del 17 luglio 2025, deducendone l’illegittimità derivata.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, prescindendo dall’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti in applicazione del principio della ragione più liquida e dell’economia processuale. Ha escluso che il ritardo della Soprintendenza avesse prodotto il silenzio-assenso orizzontale: l’art. 17-bis, comma 4, l. 241/1990 non trova applicazione quando il diritto dell’Unione impone una decisione espressa in materia di VIA. La direttiva 2011/92/UE richiede infatti una valutazione appropriata degli effetti ambientali, una conclusione motivata e l’indicazione delle ragioni del diniego, anche con riguardo al patrimonio culturale e al paesaggio. Inoltre, l’art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006 prevede uno specifico potere sostitutivo in caso di inerzia o ritardo, incompatibile con la formazione di un silenzio-assenso generale. Pertanto, il parere contrario della Soprintendenza, sebbene tardivo, non è stato ritenuto illegittimo o inefficace; non sussisteva quindi alcun contrasto tra pareri e non era necessaria la rimessione alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Il TAR ha ritenuto legittima anche la motivazione per relationem del decreto VIA, poiché l’art. 3, comma 3, l. 241/1990 consente il rinvio a pareri e atti istruttori, anche obbligatori e non vincolanti. La qualificazione dell’area come idonea per impianti da fonti rinnovabili non comporta automaticamente l’assentibilità del progetto né esclude la valutazione degli impatti paesaggistici e ambientali; permane un margine di autonomia valutativa delle amministrazioni competenti. Nel merito, i pareri della Commissione e della Soprintendenza sono stati giudicati adeguatamente motivati, fondati su un’istruttoria approfondita e privi di travisamenti, manifesta arbitrarietà o illogicità. Le numerose lacune documentali concernenti impatti cumulativi, biodiversità, risorse idriche, suolo, qualità dell’aria, rumore, vibrazioni, campi elettromagnetici, monitoraggio, cantierizzazione e dismissione giustificavano il giudizio negativo e non erano emendabili mediante un semplice soccorso istruttorio. Il giudice ha inoltre ritenuto legittima la valutazione paesaggistica negativa, considerata la notevole estensione dell’impianto, la trasformazione di un paesaggio rurale in paesaggio industriale, l’effetto cumulativo con altri impianti e la compromissione delle componenti visive, agricole, storico-culturali e archeologiche del territorio. Il sindacato sulle valutazioni tecniche e discrezionali è stato ritenuto esercitabile soltanto nei limiti dell’attendibilità, dell’assenza di errori di fatto, arbitrarietà, illogicità o irragionevolezza, senza sostituzione del giudice all’amministrazione. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa del procedimento di valutazione di impatto ambientale relativo al progetto.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni

  Il termine per il concerto ministeriale non determina, in materia di VIA, la formazione di un silenzio-assenso orizzontale.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  In caso di inerzia nella conclusione del procedimento [...] ovvero in caso di ritardo nel rilascio del concerto [...] il titolare del potere sostitutivo [...] provvede al rilascio degli atti di relativa competenza entro i successivi trenta giorni

  La previsione di un potere sostitutivo speciale conferma che il ritardo deve essere fronteggiato mediante il meccanismo sostitutivo e non mediante il silenzio-assenso generale.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi

  La disciplina del silenzio-assenso tra amministrazioni è esclusa quando il diritto UE impone una decisione espressa e motivata in materia ambientale.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Non comporta l’inefficacia del parere tardivo della Soprintendenza, poiché il termine applicabile non produceva silenzio-assenso.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  Consente di motivare il provvedimento mediante rinvio a pareri e atti istruttori, anche se il parere richiamato è obbligatorio ma non vincolante.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  La previsione dei pareri nell’ambito della disciplina degli impianti da fonti rinnovabili non esclude la valutazione autonoma degli impatti ambientali e paesaggistici.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021

  La qualificazione di un’area come idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non comporta automaticamente l’approvazione del progetto né rende recessive le valutazioni di compatibilità.

• art. 27-bis, comma 5, d.lgs. 152/2006

  Il soccorso istruttorio non è imposto quando le carenze documentali sono plurime e sostanziali e determinano una complessiva insufficienza dell’istruttoria non emendabile mediante semplici integrazioni.

• art. 1, commi 7 e seguenti, allegato I.8, d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato per la verifica preventiva dell’interesse archeologico in ragione della presenza di un significativo potenziale archeologico dell’area.

• art. 8-bis direttiva 2011/92/UE

  La decisione di non concedere l'autorizzazione definisce le ragioni principali di tale rifiuto

  Impone una decisione espressa e motivata anche in caso di diniego dell’autorizzazione ambientale.

• art. 9 direttiva 2011/92/UE

  Richiede che il pubblico e le autorità interessate siano informati del contenuto della decisione e delle principali motivazioni su cui essa si fonda.

Massime di principio

• In materia di valutazione di impatto ambientale, il silenzio-assenso tra amministrazioni non si forma quando il diritto dell’Unione europea richiede una valutazione appropriata, una conclusione motivata e una decisione espressa, anche con riferimento agli effetti sul patrimonio culturale e sul paesaggio.
• La previsione, nella disciplina speciale della VIA, di un potere sostitutivo per il ritardo o l’inerzia dell’amministrazione impedisce di attribuire al decorso del termine l’effetto di un silenzio-assenso generale ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990.
• La qualificazione di un’area come idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non comporta automaticamente l’assentibilità del progetto e non esclude la valutazione discrezionale degli impatti ambientali, paesaggistici e culturali da parte delle amministrazioni competenti.
• Il provvedimento di VIA può motivare per relationem mediante il richiamo a pareri e atti istruttori, anche quando tali pareri siano obbligatori ma non vincolanti, purché il loro contenuto consenta di ricostruire adeguatamente le ragioni della decisione.
• Il soccorso istruttorio non è dovuto quando la documentazione progettuale presenta lacune numerose e sostanziali tali da impedire una valutazione complessiva degli impatti e non emendabili mediante semplici integrazioni.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche e discrezionali rese nell’ambito della VIA verifica attendibilità, correttezza metodologica, assenza di errori di fatto, arbitrarietà, illogicità o irragionevolezza, ma non può sostituire la valutazione amministrativa con una diversa valutazione tecnica altrettanto opinabile.

Come è indicizzato