Sentenza n. 4240/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda la responsabilità personale dell’appellante, procuratore speciale e responsabile ambiente e sicurezza di una società industriale, per la contaminazione storica di suoli e acque in un sito produttivo gestito nel corso di circa sessant’anni da diverse società. L’appellante ha dedotto, tra l’altro, l’illegittimo utilizzo di pareri dell’Istituto superiore di sanità e del principio di precauzione per individuare valori soglia relativi a sostanze non contemplate dalla normativa; carenza di istruttoria e difetto di motivazione in ordine alla propria specifica posizione; erronea applicazione dell’art. 2050 c.c. e inversione dell’onere della prova; violazione del principio chi inquina paga; impossibilità di imputare automaticamente alle persone fisiche gli obblighi ambientali gravanti sulla società; erronea ricostruzione dei poteri concretamente esercitati, ritenuti meramente operativi e privi di autonomia decisionale e di spesa; ineseguibilità e indeterminatezza della diffida; mancata individuazione e quantificazione del contributo causale individuale rispetto alla contaminazione preesistente. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tempestivamente tutti i responsabili e il risarcimento del danno da ritardo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati in motivazione e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto parzialmente il ricorso di primo grado annullando il provvedimento provinciale nella parte in cui individuava l’appellante quale corresponsabile della contaminazione. Sono stati ritenuti fondati e assorbenti il secondo e il terzo motivo. Il rapporto di immedesimazione organica non consente di estendere automaticamente alla persona fisica gli obblighi ambientali gravanti sulla società. Per affermare una concorrente responsabilità personale occorre un autonomo e rigoroso accertamento della condotta riferibile al singolo, del suo contributo causale alla determinazione, all’aggravamento o alla mancata prevenzione della contaminazione e dell’elemento soggettivo, almeno colposo. Nel caso concreto la Provincia si è limitata a richiamare la carica ricoperta, i poteri astrattamente attribuiti e la conoscenza, effettiva o doverosa, della situazione del sito, senza indicare specifiche condotte attive o omissive dell’appellante dotate di autonoma efficienza causale. Il provvedimento è quindi viziato da difetto di istruttoria e motivazione e configura una mera responsabilità da posizione. Non è stata ammessa l’integrazione postuma della motivazione mediante deduzioni difensive dell’amministrazione, né sono state valorizzate produzioni documentali non acquisite nel procedimento. Il giudice ha inoltre osservato che la mera gestione dello stabilimento in un determinato periodo non dimostra automaticamente la responsabilità per una contaminazione sviluppatasi in un arco temporale pluridecennale, imponendosi una puntuale ricostruzione eziologica riferita alle matrici inquinanti e alle lavorazioni del periodo considerato. È stata respinta la domanda di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tempestivamente tutti i responsabili, per carenza di interesse, nonché la domanda risarcitoria, per mancata prova di un danno da ritardo. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento di individuazione del responsabile della potenziale contaminazione e la conseguente diffida; l’individuazione deve essere sorretta da un’adeguata istruttoria e da una motivazione riferita alla condotta concretamente imputabile al destinatario.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Richiamato nel provvedimento impugnato quale base normativa della responsabilità ambientale e degli obblighi connessi alla contaminazione.

• art. 192, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.

  La disposizione costituisce un indice sistematico della necessità che il fatto illecito sia personalmente imputabile alla condotta dell’amministratore o rappresentante; la mera titolarità della carica non determina automaticamente la responsabilità personale.

• art. 302, comma 4, d.lgs. 152/2006

  È stato richiamato dal giudice di primo grado per qualificare come operatore anche chi esercita poteri decisionali sugli aspetti tecnici e finanziari di un’attività rilevante per l’ambiente; il Consiglio di Stato ha comunque escluso che tale qualificazione basti, da sola, a dimostrare la responsabilità personale.

• art. 2462 c.c.

  Nelle società a responsabilità limitata per le obbligazioni sociali risponde soltanto la società con il suo patrimonio.

  Esprime il principio della distinta soggettività e separazione patrimoniale della società di capitali, incompatibile con l’imputazione automatica agli amministratori o procuratori delle obbligazioni gravanti sulla società.

• art. 2476 c.c.

  Richiamato quale indice sistematico del regime di responsabilità degli amministratori distinto da quello della società.

• art. 2395 c.c.

  Richiamato per evidenziare che la responsabilità extracontrattuale degli amministratori verso i terzi segue il paradigma dell’art. 2043 c.c. e richiede una condotta personalmente imputabile.

• art. 2050 c.c.

  Il TAR aveva applicato il paradigma della responsabilità per attività pericolosa e posto a carico dell’interessato una prova liberatoria; il Consiglio di Stato non ha fondato la decisione su tale criterio e ha ribadito la necessità di un autonomo accertamento della condotta, del nesso causale e della colpa.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente l’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori quando viene meno l’interesse all’annullamento, ma non fonda un autonomo interesse dell’appellante a ottenere l’accertamento dell’obbligo generale dell’amministrazione di individuare tutti i responsabili.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La domanda risarcitoria per danno da ritardo è stata respinta per mancata dimostrazione di un danno causalmente connesso al ritardo.

Massime di principio

• In materia di bonifica e messa in sicurezza dei siti contaminati, gli obblighi ambientali gravano in via primaria sulla società titolare o gestrice dell’attività e non possono essere automaticamente estesi alle persone fisiche che abbiano rivestito cariche sociali, funzioni dirigenziali o procure speciali, in virtù del solo rapporto di immedesimazione organica.
• La concorrente responsabilità personale di un amministratore, dirigente o procuratore speciale richiede l’accertamento autonomo e rigoroso: a) della condotta personalmente riferibile al soggetto; b) del contributo causale di tale condotta alla determinazione, all’aggravamento o alla mancata prevenzione della contaminazione; c) dell’elemento soggettivo, almeno colposo.
• L’amministrazione non può fondare l’individuazione del responsabile ambientale su una mera responsabilità da posizione, desunta dalla carica ricoperta, dai poteri astrattamente conferiti o dalla conoscenza effettiva o doverosa dello stato di contaminazione; deve indicare specifiche condotte attive od omissive dotate di autonoma efficienza causale.
• Quando la contaminazione si è sviluppata nell’arco di un lungo periodo, durante il quale si sono succeduti diversi gestori, assetti impiantistici, modalità produttive e limiti emissivi, la responsabilità deve essere individuata mediante una rigorosa ricostruzione eziologica, riferita alle specifiche matrici inquinanti e alle lavorazioni svolte nel periodo imputato al soggetto.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata postumamente mediante gli scritti difensivi dell’amministrazione nel processo; gli elementi necessari a dimostrare la responsabilità devono risultare dall’istruttoria procedimentale e dal provvedimento originario.

Come è indicizzato