Sentenza n. 1081/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il Piano di Utilizzo dei Litorali del Comune di Palau, contestando, da un lato, vizi del procedimento di approvazione e, dall'altro, specifiche scelte pianificatorie riguardanti l'area di Porto Mannu. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 9 della legge regionale Sardegna n. 28/1998 e dell'art. 17-bis della legge n. 241/1990, sostenendo che il Comune avesse illegittimamente ritenuto acquisiti per silenzio l'assenso regionale necessario per l'approvazione del piano e il parere della Provincia di Sassari relativo all'adempimento delle prescrizioni impartite nell'ambito della verifica di assoggettabilità a VAS. Ha inoltre invocato la direttiva 2001/42/CE, assumendo che la disciplina ambientale imponesse un provvedimento espresso. La ricorrente ha sostenuto anche che l'art. 17-bis della legge n. 241/1990 non fosse applicabile alla Regione Sardegna in mancanza di uno specifico recepimento regionale. Con il secondo motivo ha censurato la riduzione della superficie e del fronte di spiaggia concedibili, l'erronea qualificazione del litorale come periurbano anziché urbano, la violazione delle linee guida regionali e la destinazione a servizi pubblici di un'area privata retrostante l'arenile, ritenendo tali previsioni irragionevoli, carenti di motivazione e sostanzialmente espropriative. Con il terzo motivo ha contestato l'individuazione come viabilità pubblica carrabile e pedonale di una strada interna privata al complesso Porto Mannu, deducendo difetto di presupposti e motivazione, irragionevolezza e arbitrarietà. Il Comune ha eccepito il difetto di interesse attuale e concreto, sostenendo che le previsioni del piano non avessero prodotto effetti lesivi immediati e richiedessero successivi atti applicativi.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato. Il TAR ha accolto l'eccezione di difetto di interesse limitatamente al secondo e al terzo motivo. Le censure relative alla riduzione delle superfici concedibili, alla destinazione dell'area privata retrostante l'arenile e alla viabilità interna sono state ritenute rivolte contro previsioni meramente programmatorie, prive di immediata efficacia conformativa o espropriativa e non accompagnate da atti applicativi idonei a incidere concretamente sulla proprietà o sull'attività economica della ricorrente. Tali doglianze potranno essere fatte valere soltanto contro eventuali successivi provvedimenti attuativi direttamente lesivi. Il primo motivo è stato invece ritenuto ammissibile, poiché riguardava vizi del procedimento di approvazione immediatamente riferibili all'atto conclusivo. Nel merito, è stato respinto. Quanto al procedimento ambientale, il TAR ha rilevato che la Provincia di Sassari aveva già concluso il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS con un provvedimento espresso, escludendo l'assoggettamento del piano alla VAS e subordinando tale esclusione al rispetto di prescrizioni. La successiva trasmissione del piano approvato serviva soltanto a documentare il recepimento di tali prescrizioni e non costituiva un nuovo subprocedimento destinato a concludersi con un ulteriore parere provinciale; pertanto, l'art. 17-bis della legge n. 241/1990 non veniva in rilievo. È stata respinta anche la tesi dell'inapplicabilità dell'art. 17-bis alla Regione Sardegna. La disposizione, in quanto espressione dei livelli essenziali delle prestazioni ex art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., opera anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale. Inoltre, l'art. 28 della legge regionale Sardegna n. 24/2016 rinvia alla legge n. 241/1990 per quanto non disciplinato dalla normativa regionale. Il TAR ha comunque esaminato per completezza il merito del secondo e del terzo motivo, ritenendoli infondati. La qualificazione del litorale come periurbano è stata considerata coerente con le caratteristiche del territorio e riconducibile alla discrezionalità tecnico-amministrativa comunale. Le percentuali previste dalle linee guida regionali sono state interpretate come limiti massimi, non minimi, sicché la superficie concedibile poteva essere fissata in misura inferiore. La riduzione delle concessioni è stata ritenuta coerente con la funzione programmatoria generale del PUL e con le esigenze di tutela ambientale, incluse la presenza di sistemi dunali e la dinamica morfologica del litorale. Le indicazioni relative alle aree private, ai percorsi e alla viabilità sono state considerate ricognitive e non vincolanti, prive di immediata efficacia conformativa o ablativa. Le scelte pianificatorie, espressione di ampia discrezionalità amministrativa, non presentavano manifesta illogicità, travisamento dei fatti o difetto di motivazione. Le spese di giudizio sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni opera per evitare la paralisi procedimentale e si applica anche alle Regioni a statuto speciale, in quanto disciplina riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni; tuttavia, non viene in rilievo quando il procedimento dell'amministrazione chiamata a esprimersi sia già stato concluso con un provvedimento espresso.

• art. 29 l. 241/1990

  Le disposizioni sul silenzio-assenso sono ricondotte ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., con conseguente applicabilità uniforme anche alle autonomie speciali.

• art. 28 l.r. Sardegna 24/2016

  Per quanto non disciplinato dalla normativa regionale in materia di semplificazione dei procedimenti amministrativi, trovano applicazione le disposizioni della legge n. 241/1990.

• art. 9 l.r. Sardegna 28/1998

  Prevede l'assenso regionale in relazione agli atti di pianificazione aventi contenuto paesaggistico; nel caso esaminato non è stata ravvisata una violazione della relativa disciplina.

• direttiva 2001/42/CE

  La disciplina sulla valutazione ambientale strategica richiede che il procedimento di screening sia definito dall'autorità competente, ma non impone un ulteriore provvedimento espresso quando il procedimento sia già stato concluso e la successiva attività riguardi soltanto la verifica del recepimento delle prescrizioni.

• artt. 6 ss. d.lgs. 152/2006

  Disciplina la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità; nel caso concreto il procedimento di screening era stato già definito dalla Provincia con provvedimento espresso.

• art. 6 d.l. 400/1993, convertito dalla l. 494/1993

  Il Piano di Utilizzo dei Litorali disciplina l'utilizzo delle aree del demanio marittimo e la loro fruizione turistico-ricreativa; le previsioni relative a proprietà private non producono automaticamente effetti espropriativi o conformativi.

• art. 22 dell'allegato alla D.G.R. Sardegna n. 10/5 del 21 febbraio 2017

  Le percentuali di superficie occupabile con concessioni nei litorali periurbani costituiscono limiti massimi, non soglie minime inderogabili.

• art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.

  La competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni giustifica l'applicazione uniforme delle garanzie procedimentali, compreso il silenzio-assenso tra amministrazioni, anche nelle Regioni a statuto speciale.

Massime di principio

• Le previsioni di uno strumento di pianificazione che abbiano natura meramente programmatoria e richiedano successivi atti attuativi non sono immediatamente lesive; l'interesse all'impugnazione sorge soltanto quando l'amministrazione adotti un provvedimento concretamente incidente sulla posizione giuridica del privato.
• Sono immediatamente impugnabili le censure relative a vizi propri del procedimento di approvazione di uno strumento pianificatorio, poiché tali vizi incidono direttamente sull'atto conclusivo senza necessità di ulteriori provvedimenti applicativi.
• Il silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni previsto dall'art. 17-bis della legge n. 241/1990 si applica anche alle Regioni a statuto speciale, in quanto disciplina riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni e volta a garantire uniformità ed efficienza dell'azione amministrativa.
• Quando l'autorità competente abbia già concluso con un provvedimento espresso il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS, la successiva trasmissione del piano approvato per documentare il recepimento delle prescrizioni non apre un nuovo procedimento autorizzatorio e non richiede un ulteriore parere espresso.
• Le percentuali previste dalle linee guida regionali per l'occupazione degli arenili possono costituire limiti massimi, e non minimi, quando la formulazione normativa utilizzi espressioni come "sino ad un massimo di"; l'amministrazione può quindi fissare una superficie concedibile inferiore, purché la scelta sia coerente e motivata.
• La pianificazione dell'uso del demanio marittimo è espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnico-amministrativa; il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o difetto di motivazione.

Come è indicizzato