Sentenza n. 5947/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I Comuni hanno appellato la sentenza del TAR deducendo due motivi. Con il primo hanno denunciato error in iudicando, omessa o apparente motivazione, incompetenza in concreto ed eccesso di potere, sostenendo che il Commissario straordinario del Consorzio non potesse avviare la gara per la gestione post-operativa della discarica imponendo i relativi costi ai Comuni senza previo coinvolgimento, pianificazione condivisa, formale impegno di spesa e ratifica da parte dei singoli enti, in violazione della loro autonomia finanziaria e delle regole sulla copertura finanziaria. Con il secondo motivo hanno lamentato la violazione del principio di leale collaborazione, del principio eurounitario "chi inquina paga", della direttiva 1999/31/CE, dell'art. 15 e dell'allegato 2 al d.lgs. n. 36 del 2003, sostenendo che i Comuni non avessero utilizzato la discarica, né disponessero, durante il commissariamento, di poteri di gestione, indirizzo, controllo, programmazione o determinazione delle tariffe. A loro avviso, i costi della gestione post mortem avrebbero dovuto essere accantonati nelle tariffe di conferimento e nel PEF, oppure posti a carico dei detentori dei rifiuti, mentre l'omessa previsione sarebbe dipesa dalle gestioni commissariali regionali. Gli appellanti hanno inoltre richiamato alcuni lodi arbitrali, ritenuti tuttavia dal Collegio non pertinenti perché relativi a rapporti privatistici e societari diversi dalla controversia sui costi di gestione della discarica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha preliminarmente escluso la rilevanza dei lodi arbitrali prodotti dagli appellanti, perché riguardanti rapporti privatistici e societari tra Comuni e Consorzio e non i costi della gestione operativa della discarica. Quanto al primo motivo, il Collegio ha distinto il difetto assoluto di attribuzione dalla contestata incompetenza in concreto e ha ritenuto che l'affidamento della gestione post-operativa rientrasse nella base legale del servizio di smaltimento dei rifiuti affidato al Consorzio, avente natura obbligatoria. La disciplina normativa e statutaria impone infatti la continuità della gestione e prevede che, alla cessazione del Consorzio, gli impianti e i relativi oneri siano trasferiti ai Comuni consorziati in proporzione alle quote di partecipazione. Non è stata quindi ravvisata né incompetenza in concreto né eccesso di potere del Commissario. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata autorizzazione preventiva della spesa, poiché il Consorzio aveva invitato i Comuni a prevedere nei rispettivi PEF Tari la spesa per la gestione post-operativa e aveva successivamente rinnovato tale invito; l'assenza di riscontro ha escluso, secondo il Collegio, sia la lesione dell'autonomia finanziaria sia la violazione della leale collaborazione. Quanto al secondo motivo, il Consiglio di Stato ha richiamato l'obbligo di vigilanza dei Comuni sull'attività consortile e ha ritenuto che la mancata adozione di un formale impegno di spesa fosse imputabile, oltre che al Consorzio a lungo commissariato, anche all'inerzia dei Comuni. Il PEF da essi approvato non contemplava i costi post-operativi, sebbene già dal 2010 le tariffe di conferimento avrebbero dovuto includerli e i Comuni fossero consapevoli della mancata adozione di tale determinazione. Le spese di giudizio sono state poste solidalmente a carico dei Comuni appellanti, nella misura di euro 6.000 per ciascuno, oltre accessori, in favore della Regione Abruzzo e del Consorzio.

Norme richiamate

• d.P.R. n. 915 del 1982, art. 3

  Le attività inerenti allo smaltimento dei rifiuti urbani competono obbligatoriamente ai comuni che le esercitano con diritto di privativa

  La competenza allo smaltimento dei rifiuti urbani grava obbligatoriamente sui Comuni.

• d.P.R. n. 915 del 1982, art. 8

  I comuni esplicano le attività di smaltimento dei rifiuti urbani direttamente o mediante aziende municipalizzate ovvero mediante concessioni a enti o imprese specializzate

  I Comuni possono esercitare il servizio direttamente o tramite forme organizzative e gestionali affidate a enti o imprese specializzate.

• l. n. 142 del 1990, artt. 22, comma 3, lett. c), e 23

  Costituisce il fondamento della gestione del servizio mediante forma consortile.

• d.lgs. n. 152 del 2006, art. 198

  all'inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall'Autorità d'ambito ai sensi dell'articolo 202

  La gestione del servizio deve proseguire fino all'avvio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara pubblica.

• d.lgs. n. 267 del 2000, art. 114, comma 6

  Impone all'ente locale consorziato l'obbligo di esercitare la vigilanza sull'attività del Consorzio; tale obbligo è stato valorizzato per imputare ai Comuni anche l'inerzia nella predisposizione della copertura dei costi post-operativi.

• l. n. 241 del 1990, art. 21-septies

  È richiamato per distinguere il difetto assoluto di attribuzione, non dedotto dagli appellanti, dall'incompetenza in concreto contestata.

• direttiva 1999/31/CE

  È stata invocata dagli appellanti in relazione alla ripartizione dei costi della gestione post-operativa delle discariche, ma il motivo fondato su tale disciplina è stato respinto.

• d.lgs. n. 36 del 2003, art. 15 e allegato 2

  Sono stati invocati dagli appellanti per sostenere che i costi post-operativi dovessero essere preventivamente inclusi nelle tariffe; il Consiglio di Stato ha comunque ritenuto imputabile anche ai Comuni la mancata predisposizione della relativa copertura.

Massime di principio

• Quando un servizio obbligatorio di gestione dei rifiuti è affidato a un consorzio tra enti locali, le attività successive alla chiusura della discarica rientrano nella continuità della gestione del servizio e possono essere affidate dall'organo commissariale competente, purché ricomprese nella base legale del servizio e nelle attribuzioni conferitegli.
• La cessazione o lo scioglimento di un consorzio obbligatorio non esclude la responsabilità patrimoniale degli enti consorziati per gli oneri di esercizio e post-operativi relativi agli impianti, quando la disciplina statutaria preveda il trasferimento ai Comuni dei beni e dei relativi oneri in proporzione alle quote di partecipazione.
• La mancata preventiva adozione, da parte dei Comuni consorziati, di uno specifico impegno di spesa non rende di per sé illegittimo l'affidamento della gestione post-operativa del servizio, quando il Consorzio abbia previamente invitato gli enti a prevedere nei rispettivi strumenti finanziari la copertura dei costi e gli stessi siano rimasti inerti.
• L'obbligo di vigilanza dell'ente locale consorziato sull'attività del Consorzio può fondare l'imputazione ai Comuni dell'inerzia nella predisposizione della copertura dei costi di gestione post-operativa, anche quando il Consorzio sia stato a lungo commissariato, se gli enti erano consapevoli della necessità di includere tali costi nelle tariffe o nel PEF e non vi hanno provveduto.
• Il principio "chi inquina paga" non esclude automaticamente l'obbligo degli enti consorziati di sostenere i costi della gestione post-operativa di un impianto consortile, quando la disciplina organizzativa e statutaria attribuisca loro gli oneri del servizio e non risulti dimostrata l'esclusiva imputabilità dei costi ai conferitori dei rifiuti.

Come è indicizzato