Cassazione Civile, Sentenza n. 7456/2020 del 19/03/2020

Esito

La controversia

Una società petrolifera, nell’ambito di una joint venture, aveva chiesto un permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in un’area ricadente in più comuni. Dopo precedenti decisioni del TAR e del Consiglio di Stato che avevano imposto alla Regione di pronunciarsi nuovamente sulla valutazione d’impatto ambientale, la Regione, con deliberazione del 29 dicembre 2016, negò l’intesa necessaria al rilascio del permesso. Il TAR annullò la deliberazione con sentenza del 26 maggio 2017, n. 387; il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5471 del 20 settembre 2018, respinse gli appelli della Regione e del Comune. Ritenne che il diniego fosse stato adottato senza una procedura articolata e senza adeguate trattative con l’amministrazione statale, e che la deliberazione avesse riprodotto un divieto generale di rilasciare intese già dichiarato incostituzionale. La Regione propose ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione, sostenendo sia che il Consiglio di Stato avesse invaso la sfera di discrezionalità politica e amministrativa regionale, sia che la controversia riguardasse il riparto costituzionale delle competenze e fosse sottratta alla giurisdizione amministrativa. Il Comune, con ricorso tempestivo convertito in incidentale, dedusse il difetto assoluto di giurisdizione e, in subordine, la competenza esclusiva della Corte costituzionale per il tono costituzionale della controversia. Il Comune sostenne inoltre che il diniego fosse un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività, richiamando anche la successiva decisione del Consiglio dei ministri di non superare il dissenso regionale. La Regione evocò in giudizio la Presidenza del Consiglio e i ministeri competenti, che eccepirono la propria carenza di legittimazione passiva.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei ministeri, che non avevano partecipato al giudizio amministrativo. Hanno rigettato entrambi i ricorsi per motivi di giurisdizione. Il sindacato del Consiglio di Stato non aveva sostituito una valutazione giudiziale di opportunità a quella regionale: aveva verificato la legittimità dell’atto, rilevando l’insufficienza della motivazione e l’assenza delle trattative richieste dalla natura bilaterale dell’intesa. Il coinvolgimento di competenze costituzionali non rendeva l’atto politico insindacabile né sottraeva la controversia alla giurisdizione amministrativa, quando erano dedotti la lesione di un interesse legittimo e il mancato rispetto dei limiti giuridici all’esercizio del potere. La censura relativa alla natura endoprocedimentale e alla carenza di autonoma lesività del diniego atteneva ai limiti interni della giurisdizione e non poteva essere esaminata in questa sede. Il ricorso incidentale del Comune è stato tempestivamente convertito in ricorso incidentale. La Regione e il Comune sono stati condannati in solido a rifondere alla società le spese, liquidate in euro 6.000 per compensi, euro 200 per esborsi e spese generali al 15%; la Regione è stata inoltre condannata a rifondere alle amministrazioni statali euro 4.000 per compensi, oltre spese prenotate a debito. Le spese tra Regione e Comune sono state compensate. È stato dato atto dei presupposti per il versamento, da parte di entrambi, dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  l’eccesso di potere giurisdizionale, in relazione al profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, è configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, divenga strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo ad un sindacato di merito che si estrinsechi in una pronunzia la quale abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa

  Il controllo delle Sezioni Unite sui limiti esterni della giurisdizione non consente di censurare una decisione del giudice amministrativo per un preteso sconfinamento nel merito se il giudice si è limitato a controllare la legittimità dell’atto; lo sconfinamento ricorre solo quando il giudice valuta direttamente opportunità e convenienza o sostituisce in concreto la propria determinazione a quella amministrativa.

• art. 362 c.p.c.

  La Regione Basilicata ed il Comune di Brindisi Montagna hanno proposto separati ricorsi innanzi a questa Corte a Sezioni Unite avverso la ricordata sentenza del Consiglio di Stato per motivi attinenti la giurisdizione, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, e art. 362 c.p.c., entrambi rispettivamente affidati a due motivi.

  La norma è richiamata quale base processuale per il ricorso alle Sezioni Unite contro una decisione del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione; le doglianze non possono essere utilizzate per sottoporre alla Cassazione questioni che riguardano i limiti interni della giurisdizione amministrativa.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. 115/2002

  Dà atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della Regione Basilicata e del Comune di Brindisi Montagna di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per i ricorsi rispettivamente proposti, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

  Il rigetto dei ricorsi comporta l’attestazione dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per i rispettivi ricorsi, se dovuto.

Massime di principio

• Il coinvolgimento di competenze costituzionali e la natura discrezionale dell’atto non escludono la sindacabilità giurisdizionale quando l’esercizio del potere è vincolato da principi costituzionali o legislativi e l’atto incide su posizioni giuridiche soggettive. La natura costituzionale delle competenze non trasforma, di per sé, l’atto amministrativo in un atto politico insindacabile.
• Nel procedimento di intesa relativo a competenze concorrenti tra Stato e Regione, il diniego regionale non può consistere in un rifiuto aprioristico o generale: deve essere preceduto dalle attività di confronto e trattativa richieste dalla leale collaborazione e deve rendere riconoscibili le ragioni del dissenso.
• L’annullamento di un diniego d’intesa per insufficienza della motivazione o per mancato svolgimento delle trattative costituisce sindacato di legittimità sulle modalità di esercizio del potere, non sostituzione del giudice all’amministrazione nel merito.
• Ai fini del ricorso alle Sezioni Unite per eccesso di potere giurisdizionale, lo sconfinamento nel merito ricorre solo se il giudice amministrativo valuta direttamente opportunità e convenienza dell’atto o adotta una pronuncia sostitutiva della determinazione amministrativa, senza lasciare spazio agli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.
• Le censure relative alla natura endoprocedimentale dell’atto e alla sua autonoma lesività attengono ai limiti interni della giurisdizione amministrativa e non sono esaminabili dalle Sezioni Unite nell’ambito del sindacato sui limiti esterni della giurisdizione.

Come è indicizzato