Sentenza n. 18/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato in Italia il 7 ottobre 2023 in forza di un nulla osta al lavoro subordinato richiesto da un'impresa, ha dedotto che il datore di lavoro, dopo aver inizialmente assicurato l'assunzione, era divenuto irreperibile e aveva rinunciato all'assunzione, senza che fosse stato formalizzato il rapporto di lavoro. Dopo aver trasmesso la comunicazione di primo ingresso, il ricorrente ha presentato il 13 febbraio 2024 un'istanza per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione, lamentando il silenzio dell'Amministrazione e chiedendo anche il risarcimento del danno da ritardo e la nomina di un commissario ad acta. Con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento del 26 marzo 2024 con cui la Prefettura ha revocato il nulla osta, deducendo: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e di preavviso; difetto e contraddittorietà della motivazione ex art. 3 l. 241/1990; violazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990 per omessa indicazione dell'interesse pubblico e mancata previsione dell'indennizzo; violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e lesione dell'affidamento per l'adozione tardiva dell'atto; violazione dell'art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998 e della circolare del Ministero dell'Interno del 20 agosto 2007, poiché l'indisponibilità del datore non sarebbe stata imputabile al lavoratore; violazione dell'art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998, in relazione all'istanza di subentro di un nuovo datore di lavoro. L'Amministrazione ha eccepito la tardività dei motivi aggiunti e ne ha dedotto l'infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso contro il silenzio sia i motivi aggiunti, prescindendo dall'esame dell'eccezione di tardività perché le domande erano infondate nel merito. Quanto alla revoca del nulla osta, ha ritenuto sufficiente, sebbene sintetica, la motivazione basata sugli accertamenti dell'ITL presso l'Agenzia delle Entrate, dai quali risultava per il datore di lavoro un volume d'affari per il 2022 di soli 8.950 euro, insufficiente per il rilascio di qualunque nulla osta. Il ricorrente non ha contestato puntualmente tale dato né lo ha supportato con documentazione; le affermazioni relative a lavori svolti dalla società erano generiche. La revoca è stata qualificata come decadenza o revoca sanzionatoria, espressione di un potere vincolato di verifica dei requisiti necessari per il nulla osta, esteso anche alla capacità economico-finanziaria del datore di lavoro e non limitato alle sole cause ostative previste dagli artt. 22 e 24 d.lgs. 286/1998. Il TAR ha riconosciuto che la comunicazione effettuata soltanto presso la PEC del datore di lavoro non era idonea a garantire la partecipazione personale del lavoratore, soprattutto in assenza di un rapporto di lavoro instaurato; tuttavia ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990, poiché, trattandosi di provvedimento vincolato, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il ricorrente, inoltre, non aveva indicato quali elementi avrebbe potuto introdurre nel procedimento e che avrebbero potuto incidere sulla decisione. È stata esclusa l'applicabilità dell'art. 10-bis l. 241/1990, riferito al preavviso di rigetto di un'istanza e non a un preavviso di revoca. Il giudice ha distinto il caso dalla sopravvenuta indisponibilità di un datore in possesso dei requisiti: in tale diversa ipotesi la circolare ministeriale del 20 agosto 2007 può fondare la valutazione del rilascio di un permesso per attesa occupazione. Quando invece i requisiti del datore, in particolare la capacità economico-finanziaria, mancavano ab origine, il rilascio del permesso per attesa occupazione consentirebbe di eludere i requisiti di ingresso e il sistema dei flussi programmati. La censura relativa al subentro di un nuovo datore è stata ritenuta generica e inidonea a incidere sulla legittimità della revoca. Per le medesime ragioni, non sussisteva l'obbligo dell'Amministrazione di provvedere sull'istanza di permesso per attesa occupazione: la carenza originaria dei requisiti del datore, accertata con la revoca del nulla osta, preclude radicalmente il rilascio di qualsiasi titolo di soggiorno per attesa occupazione e rende irrilevante l'eventuale affidamento incolpevole del lavoratore. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve essere effettuata in modo idoneo a garantire la partecipazione dell'interessato; la comunicazione presso la PEC del datore di lavoro non è sufficiente quando non sia riferibile al lavoratore.

• art. 8 l. 241/1990

  la comunicazione debba essere “personale”

  La comunicazione di avvio del procedimento deve essere personale e non può essere sostituita, nei confronti del lavoratore, dall'invio alla PEC del datore di lavoro.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione riguarda il preavviso di rigetto di un'istanza e non è applicabile a un preavviso di revoca di un nulla osta già rilasciato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La violazione delle regole partecipative non comporta l'annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; il ricorrente deve indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto e che avrebbero potuto incidere sulla decisione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disposizione non disciplina la revoca sanzionatoria o la decadenza derivante dalla carenza originaria dei requisiti del titolo ampliativo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio non è applicabile alla revoca sanzionatoria fondata sull'accertata mancanza originaria dei requisiti necessari per il nulla osta.

• art. 22 d.lgs. 286/1998

  Il sistema del nulla osta al lavoro subordinato presuppone il possesso dei requisiti previsti dalla legge, inclusa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro; la revoca può fondarsi anche sulla loro carenza, oltre che sulle specifiche cause ostative espressamente richiamate.

• art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998

  Il meccanismo di formazione automatica del nulla osta decorso il termine previsto non impedisce i successivi controlli e la revoca quando emerga l'originaria mancanza dei requisiti.

• art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998

  Non impone il rilascio del permesso per attesa occupazione quando il nulla osta sia stato revocato perché i requisiti del datore mancavano originariamente.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  La censura fondata sull'obbligo di considerare sopravvenuti nuovi elementi è inidonea se formulata in termini generici e non riferita a elementi capaci di superare la carenza originaria dei requisiti del datore.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  La proposizione di motivi aggiunti contro un provvedimento connesso all'oggetto del ricorso avverso il silenzio consente la prosecuzione dell'intera controversia nelle forme del rito ordinario.

• Circolare Ministero dell'Interno 20 agosto 2007, n. 3836

  straniero che, giunto in Italia con regolare visto di ingresso per lavoro subordinato, rilasciato a seguito di nulla osta al lavoro, non riesce a formalizzare il rapporto di lavoro per sopravvenuta indisponibilità del datore

  La circolare consente di valutare il rilascio di un permesso per attesa occupazione quando il datore, originariamente in possesso dei requisiti, divenga successivamente indisponibile; non si applica quando tali requisiti mancavano ab origine.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta al lavoro subordinato può essere disposta anche quando emerga la mancanza originaria di requisiti necessari all'ingresso del lavoratore straniero, inclusa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro; essa ha natura di decadenza o revoca sanzionatoria ed è espressione di un potere vincolato di controllo.
• La disciplina del permesso di soggiorno per attesa occupazione, prevista per il caso in cui un datore originariamente idoneo divenga successivamente indisponibile alla formalizzazione del rapporto, non si applica quando i requisiti del datore mancavano ab origine. In tale situazione la carenza del titolo autorizzatorio per l'ingresso preclude il rilascio del permesso per attesa occupazione, anche temporaneo.
• La mancata comunicazione personale di avvio del procedimento non determina l'annullamento di un provvedimento vincolato quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso e il ricorrente non indichi elementi conoscitivi che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto incidere sulla decisione.
• Il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990 riguarda il procedimento di rigetto di un'istanza e non è applicabile, in quanto tale, alla revoca di un provvedimento ampliativo già adottato.
• Nel giudizio contro il silenzio, non sussiste l'obbligo dell'amministrazione di provvedere sull'istanza di permesso per attesa occupazione quando la revoca del nulla osta abbia accertato la mancanza originaria dei requisiti del datore di lavoro, poiché l'istanza è radicalmente priva del presupposto necessario per il rilascio del titolo.
• La contestazione del dato economico posto a fondamento della revoca del nulla osta deve essere specifica e adeguatamente documentata; deduzioni generiche sull'attività dell'impresa non sono sufficienti a mettere in discussione gli accertamenti amministrativi.

Come è indicizzato