Sentenza n. 5694/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro i provvedimenti del GSE relativi a cinquanta RVC presentate tra il 2013 e il 2017. In primo grado e in appello sono stati dedotti: erronea qualificazione del provvedimento come esercizio del potere vincolato di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. 28/2011, anziché come annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; violazione del termine di diciotto mesi e dei presupposti dell’autotutela; insussistenza di una falsa rappresentazione dei fatti; illegittima richiesta di documentazione ulteriore, tra cui autodichiarazioni dei clienti non previste dalla disciplina vigente al momento delle RVC; erronea valutazione dei requisiti tecnici degli interventi e delle caldaie; sproporzione e carattere massivo del controllo, riguardante circa 170.000 interventi; violazione dei principi di buona fede, correttezza, tipicità, prevedibilità e non aggravamento del procedimento; erronea qualificazione della mancata produzione documentale come “violazione rilevante” ai fini della decadenza; difetto di motivazione e di istruttoria; illegittimità derivata degli atti di recupero e del diniego di riesame; erronea quantificazione dell’indebito e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il GSE avesse concretamente esercitato il potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, e non il diverso potere di verifica, controllo e decadenza previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011. La qualificazione deriva dalla terminologia utilizzata negli atti, dal richiamo espresso all’autotutela e all’annullamento d’ufficio, dalla struttura del procedimento di secondo grado e dall’efficacia retroattiva della misura. Il GSE aveva rivalutato la legittimità originaria di RVC già favorevolmente esaminate, senza contestare dichiarazioni false, inadempimenti successivi o la sopravvenuta perdita dei requisiti. Il provvedimento era quindi soggetto al termine di diciotto mesi: per quarantanove RVC tale termine era scaduto prima dell’11 dicembre 2018. Per tutte le RVC mancava inoltre una motivazione adeguata sull’interesse pubblico concreto e attuale e sul bilanciamento con l’affidamento maturato dall’operatore; il generico richiamo alla tutela delle risorse pubbliche esprimeva soltanto un astratto interesse al ripristino della legalità. La mancata produzione documentale non poteva essere equiparata, senza adeguata motivazione, a una falsa rappresentazione dei fatti idonea a superare il termine di diciotto mesi. Il Collegio ha altresì ritenuto illegittimo fondare l’annullamento sulla mancata produzione di autodichiarazioni dei clienti non richieste dalle Linee guida EEN 9/11 né dalla disciplina vigente ratione temporis, essendo state specificate soltanto da chiarimenti operativi successivi. La nozione di “documentazione idonea” non consentiva al GSE di ampliare retroattivamente gli obblighi documentali. È stato inoltre ritenuto sproporzionato il controllo, svolto contemporaneamente su un numero molto elevato di RVC e interventi, in violazione della natura tendenzialmente campionaria dei controlli e dei principi di proporzionalità, buona fede e non aggravamento. La nozione di “violazione rilevante” prevista dalla disciplina sulla decadenza non poteva essere utilizzata per giustificare ex post un atto strutturato come annullamento d’ufficio. Il provvedimento di restituzione e il diniego di riesame sono stati annullati per illegittimità derivata. Il quarto e il quinto motivo sono stati assorbiti. Il GSE è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il potere di annullamento d’ufficio dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici deve essere esercitato entro diciotto mesi, salvo il regime previsto per i casi di falsa rappresentazione dei fatti adeguatamente motivata; richiede inoltre la motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e sul bilanciamento con l’affidamento.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina il potere di verifica e controllo del GSE e la decadenza dagli incentivi. Tale potere è distinto dall’autotutela e non può essere utilizzato per riqualificare ex post un provvedimento formalmente e sostanzialmente adottato come annullamento d’ufficio.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020

  È stato invocato dall’operatore nell’istanza di riesame, poi respinta dal GSE; il relativo diniego è stato annullato per illegittimità derivata.

• d.m. 28 dicembre 2012

  Disciplina il meccanismo dei certificati bianchi applicabile alle RVC oggetto di controversia.

• Linee guida EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Individuano la documentazione minima da allegare alle RVC e quella che l’operatore deve conservare. Non imponevano, all’epoca delle RVC, le autodichiarazioni dei clienti richieste successivamente dal GSE.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Contiene la disciplina attuativa dei controlli e della decadenza e definisce la “violazione rilevante”; tale categoria opera nell’ambito del potere di verifica e controllo, non può essere impiegata per sanare ex post un annullamento d’ufficio.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di agire secondo buona fede e correttezza; tali principi ostano all’introduzione retroattiva di obblighi documentali e a controlli sproporzionati o generalizzati.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa alla mancata applicazione del preavviso di rigetto è stata assorbita a seguito dell’accoglimento delle censure principali.

• art. 47 d.P.R. 445/2000

  Richiamato tra le norme dedotte dall’appellante in relazione alle autodichiarazioni; il testo non espone una specifica interpretazione decisiva della disposizione.

• art. 71 d.P.R. 445/2000

  Richiamato tra le norme dedotte dall’appellante in relazione ai controlli sulle dichiarazioni; il testo non espone una specifica interpretazione decisiva della disposizione.

Massime di principio

• La qualificazione giuridica di un provvedimento amministrativo deve essere ricavata dal potere concretamente esercitato, considerando terminologia, struttura procedimentale, contenuto dispositivo e finalità dell’atto. Quando tali elementi convergono univocamente verso l’autotutela, il giudice non può riqualificare l’atto come esercizio di un diverso potere per salvarne la legittimità, perché ciò integrerebbe un’inammissibile integrazione postuma della motivazione e della base legale.
• La decadenza da un beneficio si distingue dall’annullamento d’ufficio perché presuppone, normalmente, una falsità o non veridicità delle dichiarazioni, la violazione di prescrizioni essenziali per il perdurante godimento del beneficio o il venir meno dei requisiti; quando l’amministrazione rivaluta la legittimità originaria di un beneficio già concesso sulla base del medesimo materiale istruttorio, incide invece sull’affidamento e deve rispettare il regime dell’autotutela.
• L’annullamento d’ufficio di provvedimenti attributivi di vantaggi economici è soggetto al termine di diciotto mesi decorrente dalla data del singolo provvedimento favorevole. La mancata produzione, in sede di controllo successivo, di documenti richiesti dall’amministrazione non equivale di per sé a falsa rappresentazione dei fatti idonea a superare il termine, se l’amministrazione non indica gli elementi, anche presuntivi, dai quali risulti che il provvedimento originario era stato condizionato da una rappresentazione diversa dalla realtà.
• L’amministrazione non può fondare l’annullamento di un beneficio sulla mancata produzione di documenti o autodichiarazioni non richiesti dalla disciplina vigente al momento della domanda. La nozione di documentazione idonea deve essere riferita agli obblighi allora conoscibili di dichiarazione, trasmissione o conservazione e non consente di introdurre ex post nuovi adempimenti documentali.
• I controlli amministrativi previsti come controlli a campione non possono trasformarsi in verifiche generalizzate sull’intera attività del beneficiario. La contemporanea estensione del controllo a un numero eccezionalmente elevato di pratiche e interventi, con termini non proporzionati agli adempimenti richiesti, viola i principi di proporzionalità, buona fede e non aggravamento del procedimento; la concessione di proroghe sui tempi di risposta non elimina l’eventuale sproporzione dell’oggetto e della portata del controllo.
• La nozione di violazione rilevante prevista dalla disciplina sulla decadenza opera nell’ambito del potere di verifica e controllo e non può essere utilizzata per giustificare retroattivamente un provvedimento che, per struttura formale e sostanziale, costituisce annullamento d’ufficio.

Come è indicizzato