Sentenza n. 2860/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso contro l’annullamento della SCIA e inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti contro il diniego delle istanze presentate ai sensi degli artt. 23-quater, 36 e 36-bis d.P.R. 380/2001. Ha dedotto error in iudicando e violazione degli artt. 34 e 35 c.p.a., delle norme edilizie e della l. 241/1990, sostenendo che la presentazione di nuove istanze di sanatoria e la successiva disponibilità a demolire le opere non costituivano rinuncia né sopravvenuta carenza di interesse, essendo iniziative dirette a evitare l’acquisizione dell’area e ulteriori sanzioni. Ha riproposto i motivi originari contro l’annullamento della SCIA, lamentando violazione delle garanzie partecipative, illegittimo esercizio dell’autotutela, errata qualificazione delle opere come interventi soggetti a permesso di costruire anziché a SCIA, carenza di istruttoria e motivazione, travisamento, sviamento e incompetenza dell’ufficio edilizia. Ha inoltre contestato il diniego delle istanze edilizie, deducendo la propria legittimazione alla richiesta, la sussistenza dei presupposti per l’uso temporaneo dell’area ex art. 23-quater d.P.R. 380/2001 e la formazione del silenzio-assenso sulla domanda ex art. 36-bis.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello limitatamente alle statuizioni processuali e ha esaminato nel merito le censure originariamente dedotte. Ha ritenuto erronea la declaratoria di improcedibilità del ricorso contro l’annullamento della SCIA: la presentazione di successive istanze di sanatoria era subordinata, sul piano dell’interesse perseguito, all’esito del ricorso originario e poteva essere spiegata come iniziativa cautelativa per evitare l’acquisizione dell’area e le sanzioni derivanti dall’inottemperanza. Anche la disponibilità a demolire non era univocamente interpretabile come acquiescenza, poiché era accompagnata dalla richiesta di rassicurazioni sull’acquisizione e dalla riserva di attendere l’esito del giudizio. Nel merito, ha respinto le doglianze partecipative, rilevando che l’amministrazione non era obbligata a concedere la proroga richiesta e che comunque il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Ha respinto la censura relativa all’inapplicabilità dell’autotutela alla SCIA, poiché l’art. 19, comma 4, l. 241/1990 consente l’adozione dei provvedimenti inibitori e repressivi alle condizioni dell’art. 21-nonies. Ha ritenuto che l’insieme delle opere — pavimentazione dell’area, sette tettoie destinate a deposito e lavorazione di materiali ferrosi, per circa 1.068 mq, con strutture stabilmente infisse e trasformazione permanente del suolo — costituisse una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire e non una mera opera precaria o soggetta a SCIA. L’intervento non era comunque assentibile in assenza del piano attuativo richiesto per la zona. La natura permanente dell’abuso giustificava l’attualità dell’interesse pubblico all’annullamento, secondo il richiamo all’Adunanza plenaria n. 8/2017. Sono state respinte anche le censure sulla zona urbanistica e sulla possibilità di sanatoria ex art. 36-bis. La censura di incompetenza è stata respinta perché il riparto interno tra uffici dello stesso Comune non integra, di regola, un vizio di incompetenza, e perché l’atto riguardava il controllo edilizio del territorio. Quanto al diniego delle istanze, il giudice ha ritenuto che l’accertamento dell’inottemperanza avesse prodotto automaticamente l’indisponibilità giuridica dell’area, precludendo la legittimazione alla richiesta, e che mancassero comunque i presupposti dell’art. 23-quater: le opere erano abusive, avevano determinato una trasformazione irreversibile e l’area non era uno spazio urbano dismesso o degradato destinato a rigenerazione. È stata respinta anche la censura sul silenzio-assenso, perché l’istanza era ambigua e richiamava alternativamente artt. 36, 36-bis e 23-quater, mentre l’art. 36, prospettato dalla stessa società attraverso il riferimento alla doppia conformità, è soggetto a silenzio-rigetto; inoltre il preavviso di rigetto aveva già comunicato i motivi ostativi anche rispetto all’art. 36-bis. L’appello è stato quindi accolto solo per eliminare le declaratorie processuali di improcedibilità e inammissibilità, ma rigettato nel merito. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 34 c.p.a.

  Richiamato tra le norme dedotte in appello in relazione ai poteri decisori del giudice; l’accoglimento ha riguardato la corretta definizione processuale delle domande.

• art. 35 c.p.a.

  La declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse richiede l’effettiva perdita dell’interesse attuale alla decisione; tale perdita non può essere desunta automaticamente dalla proposizione di istanze successive o da condotte extraprocessuali ambigue.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione partecipativa non determina l’annullamento quando, per la natura vincolata o per l’accertata impossibilità di un diverso contenuto del provvedimento, l’esito non avrebbe potuto mutare.

• art. 19, comma 4, l. 241/1990

  Consente all’amministrazione, ricorrendone le condizioni, di adottare nei confronti della SCIA i provvedimenti previsti dal comma 3, secondo i presupposti dell’art. 21-nonies.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Costituisce il parametro richiamato dall’art. 19, comma 4, per l’esercizio dei poteri amministrativi successivi alla presentazione della SCIA.

• art. 9, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Disciplina gli interventi realizzabili nelle aree prive di strumenti urbanistici attuativi; non consente comunque la realizzazione di opere che, per consistenza e trasformazione del territorio, richiedono il permesso di costruire.

• art. 23-quater d.P.R. 380/2001

  attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione

  L’uso temporaneo non è concedibile per opere abusive che abbiano irreversibilmente trasformato i luoghi né in assenza della finalità di rigenerazione o recupero prevista dalla norma.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  L’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione comporta l’acquisizione gratuita di diritto dell’area al patrimonio comunale, con conseguente perdita della disponibilità giuridica rilevante ai fini delle successive istanze edilizie.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione pecuniaria conseguente all’inottemperanza all’ordine demolitorio; la sua possibile applicazione costituisce una ragione per cui la presentazione di istanze successive non implica necessariamente rinuncia al ricorso originario.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La domanda fondata sulla doppia conformità è soggetta a silenzio-rigetto e non al silenzio-assenso.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La possibilità di sanatoria presuppone la riconducibilità dell’intervento alla fattispecie normativa; nel caso concreto tale presupposto è stato escluso per la consistenza delle opere e la loro non conformità urbanistica.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Non trova applicazione quando le opere, valutate complessivamente, costituiscono nuova costruzione soggetta a permesso di costruire anziché intervento eseguibile mediante SCIA.

Massime di principio

• La sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, quale effetto sostanzialmente assimilabile a una rinuncia all’azione, non può essere presunta dalla proposizione di nuove istanze amministrative o da condotte extraprocessuali del ricorrente: deve risultare da elementi univoci e concordanti, valutati nel loro contesto complessivo e alla luce delle interpretazioni alternative prospettabili, soprattutto quando l’interessato dichiari di voler coltivare il giudizio.
• La presentazione di un’istanza successiva di sanatoria o di regolarizzazione non determina la perdita dell’interesse a impugnare l’atto presupposto quando l’istanza sia stata proposta, senza rinuncia al ricorso, per evitare ulteriori conseguenze pregiudizievoli dell’atto e sia subordinata all’esito favorevole dell’impugnazione principale.
• La SCIA, pur non costituendo un provvedimento tacito, è soggetta ai poteri amministrativi previsti dall’art. 19, comma 4, l. 241/1990, esercitabili alle condizioni richiamate dall’art. 21-nonies della stessa legge.
• La qualificazione edilizia deve essere effettuata considerando unitariamente consistenza, caratteristiche costruttive, destinazione funzionale e incidenza sul territorio delle opere: un complesso di tettoie e pavimentazioni di significativa estensione, stabilmente infisso e destinato a deposito o lavorazione produttiva, costituisce nuova costruzione soggetta a permesso di costruire e non opera precaria o intervento assentibile mediante SCIA.
• L’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione produce automaticamente l’acquisizione gratuita dell’area nei limiti previsti dalla legge e rende indisponibile giuridicamente il bene, con conseguente preclusione della legittimazione del precedente titolare a proporre istanze edilizie riferite all’area acquisita.
• L’art. 23-quater d.P.R. 380/2001 non consente l’uso temporaneo di opere abusive che abbiano determinato una trasformazione irreversibile dei luoghi, né può essere invocato per ottenere un vantaggio derivante dalla situazione di degrado causata dallo stesso richiedente mediante la propria condotta illecita.

Come è indicizzato