Sentenza n. 7195/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto nel 2014 e nel 2015 l’approvazione di dodici richieste di verifica e certificazione (RVC) per interventi di installazione di UPS, ai fini dell’accesso ai titoli di efficienza energetica previsti dal d.m. 28 dicembre 2012. Nel 2018 il GSE ha avviato un procedimento di annullamento e richiesto documenti, tra cui autodichiarazioni dei clienti, fatture, prove della data e delle caratteristiche degli impianti e della loro permanenza in esercizio, nonché elementi per escludere duplicazioni delle rendicontazioni. Dopo aver ritenuto insufficiente la documentazione trasmessa dalla società, il GSE ha annullato le approvazioni e chiesto la restituzione dei titoli e del relativo controvalore. Il ricorso di primo grado è stato respinto dal TAR Lazio, che ha qualificato l’intervento come esercizio dei poteri di verifica e controllo e non come autotutela. In appello la società ha dedotto: (1) che si trattava invece di annullamento d’ufficio, privo dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, in particolare per il decorso del termine, l’assenza di indicazione dell’interesse pubblico e dei vizi originari, e che il potere di controllo non consentiva di rimettere in discussione elementi già positivamente verificati; ha inoltre invocato l’affidamento; (2) la violazione dei principi di collaborazione e buona fede, perché il GSE non avrebbe atteso la produzione documentale; (3) l’illegittimità della richiesta di documenti ulteriori rispetto a quelli prescritti dalla disciplina applicabile al momento delle RVC e che l’operatore era tenuto a conservare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo e il terzo motivo, esaminati congiuntamente, e ha assorbito il secondo, di natura procedurale, perché l’accoglimento delle censure sostanziali era sufficiente a definire la controversia. Il GSE aveva già concluso positivamente procedimenti di verifica delle RVC e non si era limitato a controllare dati dichiarati: aveva subordinato il mantenimento degli incentivi alla produzione di documenti ulteriori, non previsti dalle Linee guida EEN 9/11, dal d.m. 28 dicembre 2012 o dalla scheda 36E vigenti al momento delle richieste. La scheda 36E richiedeva soltanto i dati identificativi del cliente e dell’UPS, che la società aveva trasmesso. L’imposizione retroattiva di documentazione non prevista, in parte inesigibile o oggettivamente impossibile da produrre ex post, eccedeva il legittimo esercizio dei poteri di controllo e comportava un nuovo riesame delle approvazioni favorevoli, quindi un esercizio di autotutela. Tale autotutela era illegittima perché intervenuta oltre il termine di diciotto mesi applicabile all’epoca, decorrente dall’entrata in vigore della l. 124/2015; non risultava allegata o provata una falsa rappresentazione del privato idonea a giustificare il superamento del termine. Il provvedimento era inoltre lesivo dell’affidamento e dei principi di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità, poiché addossava ex post al beneficiario obblighi documentali mai richiesti. Il giudice ha riformato la sentenza del TAR, accolto il ricorso di primo grado e annullato gli atti impugnati. Spese di entrambi i gradi compensate per la novità delle questioni e la presenza di orientamenti diversi al momento dell’appello.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Tali condizioni non ricorrono nel caso di specie, per l’assorbente rilievo che il provvedimento di secondo grado è stato emesso quando era ormai trascorso il termine per l’annullamento d’ufficio (che all’epoca aveva una durata di diciotto mesi ed è iniziato a decorrere con l’entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124, che lo ha introdotto: sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 20 marzo 2020, n. 1987, e sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1217; si aggiunga che, anche a voler considerare un termine ragionevole, e non fisso, comunque l’atto rimarrebbe illegittimo, in considerazione della difficoltà di assolvere l’onere di produzione, per il lungo lasso di decorso dalle originarie RVC e per la mole dei documenti richiesti: sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 13 aprile 2026, n. 2913, e 20 febbraio 2026, n. 1363).

  L’annullamento d’ufficio delle approvazioni delle RVC era soggetto al termine di diciotto mesi decorrente dall’entrata in vigore della l. 124/2015; in mancanza di una falsa rappresentazione imputabile al privato, il superamento del termine rende illegittimo il riesame in autotutela.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta e che peraltro si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della fiducia, sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma che, a ben vedere, rappresenta un criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale.

  Il potere di controllo sugli incentivi non può fondare il diniego o la rimozione di un beneficio esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non richiesti dalla disciplina vigente al momento della domanda; ciò contrasta con i doveri di collaborazione e buona fede nell’azione amministrativa.

• Linee guida dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11

  In particolare, come già affermato dalla sezione in casi analoghi, le autodichiarazioni e i documenti richiesti dal GSE nel 2018 non erano specificamente previsti dalle Linee guida EEN 9/11, né dal d.m. 28 dicembre 2012, né dalla scheda 36E, in vigore al tempo in cui erano state presentate e approvate le RVC (Cons. Stato, sez. II, 24 giugno 2026, n. 5067; 20 febbraio 2026, n. 1363; 16 febbraio 2026, n. 1217; 9 luglio 2025, n. 5999; 24 marzo 2025, n. 2433).

  La disciplina applicabile alle RVC non imponeva le autodichiarazioni e i documenti introdotti o richiesti successivamente; la loro mancanza non poteva quindi giustificare l’annullamento delle approvazioni già adottate.

• d.m. 28 dicembre 2012

  In particolare, come già affermato dalla sezione in casi analoghi, le autodichiarazioni e i documenti richiesti dal GSE nel 2018 non erano specificamente previsti dalle Linee guida EEN 9/11, né dal d.m. 28 dicembre 2012, né dalla scheda 36E, in vigore al tempo in cui erano state presentate e approvate le RVC (Cons. Stato, sez. II, 24 giugno 2026, n. 5067; 20 febbraio 2026, n. 1363; 16 febbraio 2026, n. 1217; 9 luglio 2025, n. 5999; 24 marzo 2025, n. 2433).

  Il d.m. 28 dicembre 2012, insieme alle Linee guida e alla scheda 36E allora vigenti, non prevedeva gli obblighi documentali aggiuntivi richiesti nel 2018; tali obblighi non potevano essere applicati retroattivamente per rimuovere le approvazioni.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  «nel caso in cui si chieda al beneficiario la dimostrazione ex post del possesso di requisiti mai per l’innanzi richiesti, con tutte le conseguenze sfavorevoli derivanti dal fatto di non essere in grado di produrli, viene in rilievo un’illegittima modalità di esercizio del potere, non potendosi tollerare alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l’azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l’obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, producendo nella sfera del destinatario una sorta di effetto a sorpresa» (Cons. Stato, sez. II, 24 giugno 2026, n. 5067; in termini analoghi, Cons. Stato, sez. II, 13 aprile 2026, n. 2913).

  La richiesta ex post di provare requisiti mai prima richiesti, con conseguenze sfavorevoli in caso di mancata produzione, è una modalità illegittima di esercizio del potere, incompatibile con la prevedibilità delle regole e con i principi di collaborazione e buona fede richiamati dalla decisione.

Massime di principio

• Quando, dopo un procedimento sostanziale di verifica concluso con il riconoscimento di un incentivo, l’amministrazione rivaluta gli stessi presupposti e perviene a una conclusione sfavorevole, l’intervento ricade nell’autotutela e non nella mera decadenza o nel controllo, anche se l’atto è denominato annullamento o controllo.
• Il potere di verifica del GSE consente approfondimenti istruttori e richieste di integrazione utili ad accertare i presupposti degli incentivi, ma non consente di subordinare il mantenimento di un beneficio già riconosciuto alla produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda.
• L’annullamento d’ufficio di un’approvazione di incentivo è illegittimo se adottato oltre il termine di diciotto mesi applicabile all’epoca, salvo che ricorra una falsa rappresentazione del privato idonea a consentire il superamento del termine; la difficoltà di reperire documenti dopo un lungo intervallo temporale rafforza l’illegittimità anche in relazione al criterio del termine ragionevole.
• La richiesta ex post di documentazione o di prova di requisiti mai prima richiesti, con effetti pregiudizievoli per il beneficiario che non sia in grado di produrla, viola i principi di prevedibilità e conoscibilità delle regole amministrative, oltre ai doveri di collaborazione e buona fede, e può ledere l’affidamento ingenerato da un precedente provvedimento favorevole.

Come è indicizzato