Sentenza n. 2152/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza con cui il Comune aveva applicato la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, sostenendo, in primo luogo, la violazione degli artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990, degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001 e dei principi di motivazione, partecipazione, proporzionalità e ragionevolezza, per omessa comunicazione di avvio del procedimento, carenza di contraddittorio, difetto di istruttoria e motivazione e applicazione sproporzionata della sanzione nella misura massima. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, nonché difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e motivazione, sostenendo di avere demolito entrambe le tettoie abusive entro il termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione e di averne dato comunicazione al Comune nel novembre 2020. Dagli accertamenti è emerso che la tettoia attualmente presente sul lato est, pur simile a quella originariamente contestata, presentava materiali di copertura diversi; l’accertamento tecnico disposto in corso di causa non ha consentito di stabilire con certezza se si trattasse della persistenza dell’opera originaria o di una nuova costruzione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto per la fondatezza, ritenuta assorbente, del secondo motivo. Il TAR ha confrontato la documentazione fotografica prodotta dai ricorrenti nel 2020 con quella relativa al sopralluogo del 2024 e con l’accertamento tecnico del 2026, ritenendo dimostrato che le opere originarie erano state demolite entro il termine previsto e che la tettoia lato est era stata successivamente ricostruita. In applicazione dei principi dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2023, il Collegio ha distinto la condotta omissiva di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione dalla condotta commissiva di nuova realizzazione dell’abuso. L’ottemperanza all’ingiunzione estingue il procedimento sanzionatorio originario e impedisce l’applicazione della sanzione pecuniaria per inottemperanza; la successiva ricostruzione integra invece un nuovo e autonomo illecito edilizio, da reprimere eventualmente mediante l’adozione di una nuova ordinanza di demolizione. Poiché era insussistente il presupposto della sanzione impugnata, ossia la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, il TAR ha annullato l’ordinanza comunale e condannato il Comune al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La sanzione pecuniaria prevista dalla disposizione presuppone una condotta omissiva di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione; non può essere applicata quando l’opera originaria sia stata demolita entro il termine e sia stata successivamente ricostruita, poiché la ricostruzione integra un nuovo illecito edilizio.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L’ordine di demolizione e il conseguente procedimento sanzionatorio riguardano l’abuso specificamente accertato; l’ottemperanza all’ordine estingue il procedimento originario.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dai ricorrenti in relazione all’attività repressiva degli abusi edilizi; il TAR non fonda su tale disposizione la specifica ratio decisoria.

• art. 3 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dai ricorrenti con riguardo all’obbligo di motivazione; il motivo è assorbito dall’accoglimento della censura relativa all’insussistenza del presupposto sanzionatorio.

• art. 7 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dai ricorrenti con riguardo alla comunicazione di avvio del procedimento; la relativa censura non è stata esaminata per l’accoglimento del secondo motivo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dai ricorrenti con riguardo al contraddittorio procedimentale; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 97 Costituzione

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dai ricorrenti in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità; il TAR non ne ha svolto un’autonoma analisi.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, come interpretato da Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 16/2023

  L’ottemperanza all’ingiunzione di demolizione risolve formalmente il procedimento sanzionatorio originario impedendo il perfezionarsi del presupposto per l’irrogazione della sanzione pecuniaria, ossia la condotta omissiva opposta e contraria. La ricostruzione dell’opera abusiva perfeziona un distinto e autonomo illecito edilizio creando il presupposto per un nuovo intervento repressivo da parte dell’Amministrazione.

  La sanzione pecuniaria per inottemperanza non reprime la realizzazione dell’abuso edilizio, ma esclusivamente l’omessa esecuzione dell’ordine di demolizione.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 presuppone l’accertamento di una condotta omissiva consistente nella mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine assegnato.
• La demolizione dell’opera abusiva entro il termine stabilito estingue il procedimento sanzionatorio originario e impedisce l’irrogazione della sanzione pecuniaria per inottemperanza.
• La successiva ricostruzione del manufatto demolito integra un nuovo e autonomo illecito edilizio, distinto dalla precedente violazione consistente nella mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.
• Quando l’opera attualmente esistente è riconducibile a una ricostruzione successiva alla demolizione dell’abuso originario, l’amministrazione non può applicare la sanzione per inottemperanza al precedente ordine, ma deve eventualmente avviare un nuovo procedimento repressivo, con una nuova ordinanza di demolizione.
• L’amministrazione deve dimostrare il presupposto concreto della sanzione per inottemperanza, non potendo fondare l’irrogazione su un accertamento meramente dubitativo circa la persistenza dell’opera originariamente oggetto dell’ordine di demolizione.

Come è indicizzato