Corte di giustizia, Sentenza C-157/21

Condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dello Stato di diritto

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica di Polonia avverso il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione. La Corte, riunita in seduta plenaria, si pronuncia su numerosi motivi diretti a contestare sia la base giuridica del regolamento sia la sua compatibilità con i trattati e con i principi generali del diritto dell’Unione.

Fatti e procedimento

La Repubblica di Polonia chiede l’annullamento del regolamento che consente, in presenza di violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro, l’adozione di misure di protezione del bilancio UE qualora tali violazioni compromettano o rischino seriamente di compromettere la sana gestione finanziaria o gli interessi finanziari dell’Unione. Il Consiglio chiede inoltre di non prendere in considerazione alcuni passaggi del ricorso che richiamano un parere del proprio servizio giuridico; la Corte respinge tale domanda, rilevando che, nel caso concreto, la divulgazione del parere era giustificata dalla finalità di trasparenza di un procedimento legislativo e che il parere non presentava un contenuto particolarmente sensibile o una portata tale da travalicare il processo legislativo.

Normativa rilevante richiamata

La Corte richiama, tra l’altro:

• l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, come base giuridica del regolamento;
• gli articoli 311, 312, 317 e 325 TFUE;
• gli articoli 2, 4, 5, 7, 13 e 19 TUE;
• l’articolo 269 TFUE;
• il protocollo n. 2 su sussidiarietà e proporzionalità;
• il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 (regolamento finanziario);
• il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013;
• il regolamento (CE) n. 1049/2001;
• il regolamento (UE) 2020/2094;
• il regolamento (UE) 2021/1060;
• la direttiva (UE) 2019/1937.

Base giuridica del regolamento e nozione di regole finanziarie

La Corte afferma che l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE consente di adottare regole finanziarie che disciplinano non solo la formazione e l’esecuzione del bilancio, ma anche gli obblighi di controllo e revisione contabile degli Stati membri quando cooperano all’esecuzione del bilancio. In tale prospettiva, un meccanismo di condizionalità che collega il beneficio di finanziamenti UE al rispetto dello Stato di diritto può rientrare nelle regole finanziarie, purché sia funzionalmente connesso all’esecuzione del bilancio e alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

La Corte precisa che il regolamento impugnato non ha come scopo autonomo la sanzione delle violazioni dello Stato di diritto, ma la protezione del bilancio dell’Unione da pregiudizi che possono derivare da tali violazioni. Sono determinanti, a questo riguardo:

• il nesso richiesto dall’articolo 4, paragrafo 1, tra violazione dei principi dello Stato di diritto e compromissione, o serio rischio di compromissione, della sana gestione finanziaria;
• l’elenco delle misure finanziarie tassativamente previste dall’articolo 5;
• la revoca o modifica delle misure quando il nesso con il bilancio cessa.

Rapporto con l’articolo 7 TUE e con l’articolo 269 TFUE

La Corte respinge l’argomento secondo cui il regolamento avrebbe eluso la procedura dell’articolo 7 TUE. La procedura ex articolo 7 TUE ha infatti una finalità diversa: sanzionare violazioni gravi e persistenti dei valori dell’articolo 2 TUE, fino alla possibile sospensione di diritti derivanti dai trattati. Il regolamento 2020/2092, invece, mira solo a proteggere il bilancio UE mediante misure di natura finanziaria e opera su un oggetto più limitato, cioè lo Stato di diritto in quanto rilevante per l’esecuzione del bilancio.

La Corte osserva anche che l’articolo 269 TFUE si riferisce soltanto al sindacato sulle misure adottate ai sensi dell’articolo 7 TUE e non si estende al controllo giurisdizionale sulle decisioni del Consiglio adottate in base al regolamento sulla condizionalità. Ne segue che il regolamento non attribuisce alla Corte nuove competenze e non aggira il limite posto dall’articolo 269 TFUE.

Sussidiarietà e protocollo n. 2

La Corte esclude la violazione del protocollo n. 2. Poiché il regolamento è correttamente fondato sull’articolo 322 TFUE, esso rientra in una materia che, per sua natura, può essere disciplinata solo a livello dell’Unione. Di conseguenza, il principio di sussidiarietà non si applica e non sussisteva l’obbligo di consultazione dei parlamenti nazionali invocato dalla Polonia.

Motivazione dell’atto

Il quarto motivo è dichiarato inoperante perché la Polonia contestava la motivazione della proposta legislativa della Commissione, e non quella del regolamento impugnato. In ogni caso, la Corte rileva che la motivazione del regolamento, letta nel suo contesto, era sufficiente a spiegare il nesso tra Stato di diritto, sana gestione finanziaria e protezione del bilancio UE.

Attribuzione, identità nazionale e uguaglianza tra Stati membri

La Corte respinge la censura di violazione del principio di attribuzione e dell’obbligo di rispettare le funzioni essenziali degli Stati membri. Il regolamento non attribuisce all’Unione competenze generali sull’organizzazione interna degli Stati, ma si limita a incidere, entro limiti precisi, sulle situazioni e sulle condotte che hanno un nesso con l’esecuzione del bilancio UE.

Quanto all’articolo 4, paragrafo 2, TUE, la Corte osserva che l’Unione deve rispettare l’identità nazionale degli Stati membri, ma ciò non impedisce di imporre obblighi connessi ai valori comuni dell’articolo 2 TUE. La Corte respinge anche la censura di violazione dell’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati: il ricorso a fonti come la Commissione di Venezia non attribuisce valore vincolante a tali fonti, la Commissione resta tenuta a una valutazione oggettiva e la regola di voto a maggioranza qualificata nel Consiglio è quella prevista dai trattati, senza discriminazione di piccoli o grandi Stati membri.

Certezza del diritto

Secondo la Corte, il regolamento è sufficientemente chiaro e prevedibile. La nozione di Stato di diritto di cui all’articolo 2, lettera a), del regolamento non è una definizione esaustiva, ma una specificazione, ai fini del regolamento stesso, di principi già riconosciuti nel diritto dell’Unione e nella giurisprudenza della Corte. Anche i riferimenti al corretto funzionamento delle autorità, ai sistemi efficaci e trasparenti di gestione finanziaria e alle situazioni elencate all’articolo 4, paragrafo 2, sono ritenuti abbastanza determinati da consentire agli Stati membri di comprendere gli obblighi rilevanti e di prevedere le possibili conseguenze.

La Corte sottolinea inoltre che:

• la Commissione deve basarsi su elementi di prova e su valutazioni oggettive, imparziali ed eque;
• lo Stato membro interessato può presentare osservazioni;
• il giudice dell’Unione esercita un controllo pieno sulle decisioni adottate.

Proporzionalità

La Corte respinge anche la censura di violazione del principio di proporzionalità. Il legislatore dell’Unione dispone di un ampio margine di apprezzamento quando adotta regole finanziarie di protezione del bilancio. La Corte ritiene che il regolamento sia idoneo e non ecceda quanto necessario, poiché:

• interviene solo quando violazioni dello Stato di diritto incidono o rischiano di incidere direttamente sul bilancio UE;
• prevede un catalogo tassativo di misure finanziarie;
• impone che le misure siano proporzionate e commisurate all’impatto effettivo o potenziale;
• consente la revoca o l’adeguamento delle misure quando la situazione muta.

Decisione

Il ricorso è integralmente respinto. La Repubblica di Polonia è condannata alle spese, mentre gli intervenienti sostengono le proprie spese.

Principi affermati

• Un meccanismo di condizionalità collegato allo Stato di diritto può essere adottato come "regola finanziaria" ai sensi dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, se mira alla protezione del bilancio UE.
• L’articolo 7 TUE non è la sola base per reagire a violazioni dei valori dell’articolo 2 TUE: è una procedura distinta, sanzionatoria e più ampia.
• Le misure previste dal regolamento 2020/2092 sono misure finanziarie di protezione del bilancio, non sanzioni politiche.
• Il controllo giurisdizionale delle decisioni adottate ai sensi del regolamento resta possibile e non è limitato dall’articolo 269 TFUE.
• Il regolamento rispetta i principi di sussidiarietà, certezza del diritto, proporzionalità, uguaglianza degli Stati membri e identità nazionale, nei limiti in cui opera nel perimetro dell’esecuzione del bilancio dell’Unione.