Corte di giustizia, Sentenza C-156/21

Regolamento (UE, Euratom) 2020/2092: validità del meccanismo di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto

La causa è un ricorso di annullamento proposto dall’Ungheria avverso il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione. Il ricorso mirava sia all’annullamento integrale del regolamento sia, in subordine, all’annullamento di alcune sue disposizioni centrali.

Contesto normativo e oggetto del regolamento impugnato

La Corte ricostruisce il quadro delle norme finanziarie dell’Unione, in particolare:

• il regolamento finanziario (UE, Euratom) 2018/1046;
• il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 sull’OLAF;
• il regolamento (CE) n. 1049/2001 sull’accesso ai documenti;
• gli articoli 310, 317, 322 e 325 TFUE;
• gli articoli 2, 4, 5, 7, 13 e 15 TUE;
• l’articolo 269 TFUE.

Il regolamento impugnato prevede misure di protezione del bilancio quando violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari.

Domanda preliminare del Consiglio sul parere giuridico interno

Il Consiglio aveva chiesto di non prendere in considerazione taluni passaggi del ricorso e dell’allegato A.3 dell’Ungheria, perché contenenti riferimenti a un parere giuridico interno classificato come documento "LIMITE". La Corte respinge la domanda: pur rilevando che, in linea di principio, la produzione in giudizio di documenti interni non autorizzati può violare le regole istituzionali e il principio del processo equo, osserva che nel caso concreto il parere riguardava una procedura legislativa e non presentava un contenuto particolarmente sensibile o una portata che travalicasse tale procedimento. In una procedura legislativa, la trasparenza rafforza la legittimità del processo decisionale e consente ai cittadini di controllare i fondamenti dell’atto legislativo.

Motivi principali del ricorso: base giuridica e pretesa elusione dell’articolo 7 TUE

L’Ungheria sosteneva che l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE non costituisse una base giuridica adeguata, perché il regolamento disciplinerebbe in realtà il controllo dello Stato di diritto e non regole finanziarie. Sosteneva inoltre che il regolamento aggirasse l’articolo 7 TUE e l’articolo 269 TFUE, creando una procedura parallela per sanzionare gli Stati membri.

La Corte respinge tali argomenti. In particolare, afferma che:

• l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE copre non solo le regole tecniche di esecuzione del bilancio, ma anche le regole che disciplinano gli obblighi di controllo e revisione contabile degli Stati membri e le responsabilità conseguenti;
• un meccanismo di condizionalità orizzontale può rientrare nelle "regole finanziarie" quando collega il beneficio dei fondi UE al rispetto del valore dello Stato di diritto, in quanto tale valore è comune all’Unione e agli Stati membri ed è essenziale per la fiducia reciproca e per la corretta esecuzione del bilancio;
• il regolamento mira a proteggere il bilancio dell’Unione da pregiudizi sufficientemente diretti derivanti da violazioni dello Stato di diritto, non a sanzionare tali violazioni in quanto tali.

Quanto all’articolo 7 TUE, la Corte chiarisce che la procedura prevista dal regolamento impugnato ha:

• finalità diversa: protezione del bilancio;
• oggetto diverso: solo il valore dello Stato di diritto, e solo quando rilevante per il bilancio;
• presupposti diversi: non un "rischio evidente di violazione grave" o una "violazione grave e persistente" dei valori dell’articolo 2 TUE, ma un nesso sufficientemente diretto con la sana gestione finanziaria o con gli interessi finanziari dell’Unione;
• misure diverse: esclusivamente misure finanziarie.

Per questi motivi non vi è elusione dell’articolo 7 TUE né violazione dell’articolo 269 TFUE.

Principio di certezza del diritto

L’Ungheria contestava anche la vaghezza delle nozioni di "Stato di diritto", "violazioni dei principi dello Stato di diritto", "corretto funzionamento", "rischio", "altre situazioni o condotta di autorità" e delle fonti informative utilizzabili dalla Commissione.

La Corte respinge anche questo motivo. Osserva che una normativa può usare nozioni astratte, purché il loro contenuto e le modalità di esercizio del potere discrezionale siano sufficientemente delimitati. Nel caso di specie:

• l’articolo 2, lettera a), del regolamento definisce lo "Stato di diritto" ai fini del regolamento, richiamando principi già riconosciuti nella giurisprudenza della Corte;
• l’articolo 3 elenca in modo esemplificativo situazioni indicatrici di violazioni;
• l’articolo 4, paragrafo 2, circoscrive le situazioni rilevanti per l’esecuzione del bilancio;
• l’articolo 4, paragrafo 1, richiede un nesso sufficientemente diretto e un rischio serio di pregiudizio;
• l’articolo 5 elenca tassativamente le misure possibili e ne fissa i criteri di proporzionalità;
• l’articolo 6 impone una procedura con oneri probatori, contraddittorio e controllo politico-istituzionale;
• la Commissione deve basarsi su informazioni pertinenti e affidabili, mentre lo Stato membro interessato può contestarne il valore probatorio.

Proporzionalità delle misure e tutela dei beneficiari finali

Quanto all’articolo 5, paragrafi 2 e 3, la Corte afferma che:

• le misure sono strettamente collegate all’impatto delle violazioni sul bilancio dell’Unione;
• la natura, durata, gravità e portata delle violazioni servono a misurare l’impatto sul bilancio e non introducono una sanzione politica per lo Stato membro;
• l’espressione "per quanto possibile" consente, solo in via derogatoria e se strettamente necessario, di estendere le misure ad altre azioni dell’Unione per proteggere il bilancio nel suo complesso;
• l’articolo 5, paragrafo 2, non impone nuovi obblighi di spesa al bilancio nazionale, ma mantiene fermi gli obblighi già esistenti verso i beneficiari finali e i destinatari dei fondi.

La Corte respinge quindi anche le censure basate su presunta violazione del principio di proporzionalità, della certezza del diritto e dell’uguaglianza tra Stati membri.

Fonti informative e ruolo della Commissione

L’articolo 6, paragrafi 3 e 8, consente alla Commissione di prendere in considerazione decisioni, conclusioni e raccomandazioni di istituzioni UE, organizzazioni internazionali competenti e altri enti riconosciuti. La Corte precisa che ciò non attribuisce valore probatorio automatico a tali fonti né consente valutazioni arbitrarie. La Commissione deve verificare pertinenza e affidabilità delle fonti e il giudice dell’Unione può sindacare la decisione finale del Consiglio.

Esito sul merito e dispositivo

La Corte respinge anche le domande di annullamento parziale. In particolare:

• l’annullamento dell’articolo 4, paragrafo 1, sarebbe inseparabile dal resto del regolamento e ne altererebbe la sostanza;
• l’articolo 4, paragrafo 2, lettera h), è sufficientemente preciso e non rende non tassativo l’elenco delle situazioni rilevanti;
• gli articoli 5, paragrafo 2, e 5, paragrafo 3, terza e quarta frase, rispettano base giuridica, proporzionalità e certezza del diritto;
• l’articolo 6, paragrafi 3 e 8, è sufficientemente determinato.

Il ricorso è quindi respinto integralmente e l’Ungheria è condannata alle spese, con le spese degli intervenienti poste a carico di ciascuno di essi.

Principi affermati

La pronuncia afferma, in sintesi, che l’Unione può adottare, sulla base dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, un meccanismo di condizionalità volto a proteggere il bilancio dall’impatto di violazioni dello Stato di diritto, purché il nesso con l’esecuzione del bilancio sia sufficientemente diretto e la procedura sia circondata da garanzie di obiettività, proporzionalità e contraddittorio. Tale meccanismo non sostituisce la procedura politica dell’articolo 7 TUE, né attribuisce alla Corte poteri ulteriori rispetto al sindacato ordinario di legittimità degli atti dell’Unione.