Corte di giustizia, Sentenza C-752/18

Pena detentiva per l’esecuzione di un’ingiunzione ambientale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Bayerischer Verwaltungsgerichtshof in una controversia tra una ONG ambientalista e il Land Baviera sull’esecuzione forzata di una sentenza definitiva relativa al piano per la qualità dell’aria di Monaco. La Corte è chiamata a bilanciare l’effettività della tutela giurisdizionale in materia ambientale con il diritto fondamentale alla libertà personale.

Fatti e procedimento principale

Il valore limite annuale per il biossido di azoto previsto dalla direttiva 2008/50/CE risultava superato in numerosi punti della città di Monaco. Su ricorso della Deutsche Umwelthilfe, il giudice amministrativo di Monaco aveva ordinato al Land Baviera di modificare il piano per la qualità dell’aria in modo da consentire il rispetto dei limiti nel più breve tempo possibile. Poiché il Land non eseguiva pienamente l’ingiunzione, i giudici tedeschi avevano già irrogato e minacciato penalità pecuniarie, ma senza effetto coercitivo significativo.

Il giudice del rinvio osservava che la sanzione pecuniaria non produceva un reale pregiudizio patrimoniale per il Land, mentre una misura coercitiva detentiva nei confronti di esponenti dell’esecutivo regionale potrebbe essere più efficace. Tuttavia, secondo il giudice, il diritto nazionale e la giurisprudenza costituzionale tedesca ponevano ostacoli all’applicazione di tale misura.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza, se il diritto dell’Unione imponga o consenta di disporre una pena detentiva nei confronti di titolari di pubblici poteri quando:

• vi sia una decisione giudiziaria definitiva che impone un obbligo derivante dalla direttiva 2008/50/CE;
• l’autorità pubblica persista nel rifiuto di conformarvisi;
• le penalità pecuniarie si siano rivelate inefficaci;
• non esistano altri mezzi coercitivi meno invasivi ma più efficaci;
• il diritto interno, pur prevedendo in astratto la pena detentiva, ne ostacoli l’applicazione per ragioni costituzionali.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 47, primo comma, della Carta, sul diritto a un ricorso effettivo;
• l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, sui limiti ai diritti fondamentali;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, sul dovere di cooperazione leale;
• l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, sulla tutela giurisdizionale effettiva;
• l’articolo 197, paragrafo 1, TFUE;
• l’articolo 9, paragrafo 4, della Convenzione di Aarhus;
• gli articoli 13 e 23 della direttiva 2008/50/CE e il relativo allegato XI.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda anzitutto che i meccanismi di esecuzione forzata sono, in linea di principio, disciplinati dall’autonomia processuale degli Stati membri, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività. Gli Stati membri, tuttavia, devono garantire il diritto a un ricorso effettivo quando applicano il diritto dell’Unione; ciò vale con particolare forza in materia ambientale, dove l’inerzia dell’autorità può incidere sulla salute umana.

Secondo la Corte, una decisione giudiziaria definitiva non può restare priva di effetto utile: una normativa che renda impossibile l’esecuzione effettiva viola il contenuto essenziale dell’articolo 47 della Carta. Il giudice nazionale deve quindi interpretare il diritto interno, per quanto possibile, in modo conforme alla Convenzione di Aarhus e al diritto dell’Unione, individuando misure coercitive efficaci, come penalità di importo elevato e ravvicinate nel tempo.

Tuttavia, la tutela giurisdizionale effettiva non è assoluta. Quando la misura coercitiva ipotizzata incide sulla libertà personale, entra in gioco l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta: la privazione della libertà deve avere un fondamento giuridico sufficientemente accessibile, preciso e prevedibile, così da escludere l’arbitrio, e deve rispettare il principio di proporzionalità.

La Corte precisa quindi che il giudice nazionale deve verificare se il diritto interno consenta davvero di disporre la pena detentiva in modo conforme a tali requisiti. Se il fondamento giuridico nazionale manca o non soddisfa le condizioni di legalità, il diritto dell’Unione non autorizza il giudice a creare ex novo tale potere. Viceversa, se il diritto interno lo consente e la misura supera il vaglio di legalità e proporzionalità, la tutela effettiva può richiedere anche l’uso di questa misura estrema.

Decisione/dispositivo

La Corte risponde che il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 47, primo comma, della Carta, deve essere interpretato nel senso che, in caso di persistente rifiuto di un’autorità nazionale di conformarsi a una decisione giudiziaria che le impone di adempiere un obbligo chiaro, preciso e incondizionato derivante dal diritto dell’Unione, spetta al giudice nazionale competente pronunciare una misura coercitiva detentiva nei confronti di titolari di pubblici poteri solo se il diritto interno prevede un fondamento giuridico sufficientemente accessibile, preciso e prevedibile e se la limitazione della libertà personale soddisfa le condizioni dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. In mancanza di tale base normativa interna, il diritto dell’Unione non conferisce al giudice il potere di adottare una simile misura.

Principi affermati

La pronuncia afferma, in sostanza, che l’effettività della tutela giurisdizionale in materia ambientale può richiedere strumenti coercitivi molto incisivi, ma la loro adozione è subordinata al rispetto rigoroso del principio di legalità della privazione della libertà e del principio di proporzionalità. La Corte valorizza così il primato dell’esecuzione effettiva delle sentenze, senza però consentire la compressione della libertà personale in assenza di una chiara base legale nazionale.