Sentenza n. 19/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il regolamento comunale e le tariffe del canone unico patrimoniale deducendo, tra l'altro, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 816 e seguenti, della legge n. 160/2019 per violazione degli artt. 3 e 23 Cost.; l'incompetenza della Giunta comunale nella determinazione delle tariffe e la violazione degli artt. 42 e 48 TUEL; la violazione dei limiti di gettito e dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento e libertà di iniziativa economica; l'illegittima applicazione del canone a strade appartenenti ad altri enti; la contestazione dei criteri di computo della superficie degli impianti pubblicitari; l'illegittimità derivante dalla mancata approvazione del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari; la violazione della disciplina sui nulla osta tecnici e sulla durata delle autorizzazioni; nonché contraddittorietà e illogicità di varie disposizioni regolamentari, ritenute complessivamente finalizzate a eliminare la cartellonistica e le insegne dal territorio comunale. Il Comune ha eccepito la carenza di interesse e ha chiesto, in subordine, il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendolo in parte inammissibile e in parte infondato. Ha affermato che i regolamenti possono essere impugnati immediatamente solo quando contengano prescrizioni direttamente e attualmente lesive; nel caso di regolamenti misti, l'impugnazione immediata è possibile limitatamente ai precetti immediatamente lesivi, mentre per le disposizioni programmatiche occorre l'atto applicativo. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità della legge n. 160/2019: anche ammettendo la natura tributaria del canone, la riserva di legge dell'art. 23 Cost. è relativa e la legge statale delimita il potere degli enti locali mediante il principio di invarianza del gettito e la previsione di tariffe-base. Ha escluso l'incompetenza della Giunta, ritenendo spettante al Consiglio la disciplina generale del canone e alla Giunta la determinazione di dettaglio delle tariffe. Ha considerato legittimi i coefficienti moltiplicatori, purché fondati su criteri ragionevoli riferiti alla tipologia della strada, del mezzo pubblicitario e alla durata, senza incidere sul presupposto dell'obbligazione o sulla base imponibile. Ha escluso la doppia imposizione in forza del principio di assorbimento previsto dall'art. 1, comma 820, della legge n. 160/2019. Ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse la censura sul computo della superficie dell'impianto, non essendo stata provata una concreta minore tassazione; ha inoltre osservato che la modifica legislativa dal 2025, riferita all'intero impianto, conferma la legittimità della disciplina previgente. Sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse o per difetto di prova le censure relative alla mancata approvazione del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari e alle conseguenze limitative sull'attività. Sono state dichiarate inammissibili per genericità le censure sulle prescrizioni relative alle aree vincolate, dimensioni e distanze, sulla durata dei nulla osta tecnici e sul preteso intento generale di eliminare la pubblicità, poiché non individuavano specificamente disposizioni lesive né dimostravano applicazioni cumulative o concrete. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-847, l. 160/2019

  a decorrere dal 2021 il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria [...] è istituito dai comuni, dalle province e dalle città metropolitane

  La disciplina statale istituisce il canone unico patrimoniale, definendone presupposti, sostituzioni, criteri e limiti, incluso il principio di invarianza del gettito.

• art. 1, comma 817, l. 160/2019

  è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone

  Il principio di invarianza del gettito costituisce un limite massimo alla discrezionalità degli enti locali nella disciplina e nella determinazione delle tariffe.

• art. 1, comma 819, lett. b), l. 160/2019

  la diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale, ovvero all'esterno di veicoli

  Individua il presupposto del canone relativo alla diffusione dei messaggi pubblicitari.

• art. 1, comma 820, l. 160/2019

  L'applicazione del canone dovuto per la diffusione dei messaggi pubblicitari [...] esclude l'applicazione del canone dovuto per le occupazioni

  Stabilisce il principio di assorbimento, escludendo la doppia applicazione del canone per pubblicità e occupazione relativamente alla medesima fattispecie.

• art. 1, comma 821, l. 160/2019

  Attribuisce agli enti locali il potere regolamentare sul canone unico, comprendendo anche la previsione di esenzioni o riduzioni.

• art. 1, comma 825, l. 160/2019

  In caso di installazione, su un unico impianto pubblicitario, di una pluralità di segnali turistici o di territorio o di frecce direzionali [...] la superficie assoggettabile al canone unico patrimoniale è quella dell'intero impianto

  La modifica normativa richiamata dal giudice conferma, per il regime vigente dal 2025, il riferimento all'intero impianto pubblicitario.

• art. 1, comma 826, l. 160/2019

  Prevede la tariffa-base statale quale elemento di delimitazione della potestà tariffaria degli enti locali.

• art. 42, comma 2, lett. f), d.lgs. 267/2000

  Riserva al Consiglio comunale l'istituzione e l'ordinamento dei tributi e la disciplina generale delle tariffe per la fruizione di beni e servizi.

• art. 48, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Attribuisce alla Giunta la competenza residuale sugli atti di governo non riservati dalla legge o dallo statuto ad altri organi, ricomprendendo la determinazione di dettaglio delle tariffe.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è relativa e consente al legislatore di attribuire agli enti locali spazi di integrazione, purché siano predeterminati criteri e limiti sufficienti.

• art. 119 Cost.

  Tutela l'autonomia finanziaria degli enti territoriali e giustifica la possibilità di modulare le tariffe entro i limiti stabiliti dalla legge.

• art. 134 d.P.R. 495/1992

  È stato richiamato dai ricorrenti con riferimento alla disciplina della pubblicità stradale, ma il giudice non ha accolto la relativa censura.

• art. 53, comma 6, d.P.R. 495/1992

  È stato richiamato in relazione ai nulla osta tecnici; il regolamento comunale non è stato interpretato come impositivo del rinnovo di titoli non scaduti.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice richiama la possibilità di esaminare incidenter tantum la questione relativa alla natura tributaria o patrimoniale del canone, senza efficacia di giudicato sul punto.

Massime di principio

• I regolamenti comunali sono immediatamente impugnabili soltanto nella parte in cui contengono prescrizioni direttamente e attualmente lesive; le disposizioni programmatiche o meramente generali devono essere contestate insieme al successivo atto applicativo, mentre nei regolamenti misti il regime di impugnazione va determinato in relazione alla specifica disposizione censurata.
• Il principio di invarianza del gettito previsto per il canone unico patrimoniale costituisce un limite massimo alla potestà regolamentare e tariffaria degli enti locali: l'ente può modulare le tariffe, ma non può determinare un gettito complessivo superiore a quello delle entrate sostituite, salvo i margini consentiti dalla legge.
• La determinazione di dettaglio delle tariffe del canone unico patrimoniale rientra nella competenza residuale della Giunta comunale, mentre al Consiglio spettano l'istituzione, l'ordinamento del canone e la disciplina generale delle tariffe, salvo diversa previsione legislativa o statutaria.
• L'applicazione di coefficienti moltiplicatori alle tariffe del canone unico patrimoniale è legittima quando si fonda su criteri ragionevoli e oggettivi, quali la tipologia della strada, il tipo di pubblicità e la durata dell'esposizione; tali coefficienti non modificano il presupposto dell'obbligazione né la base imponibile.
• Il canone dovuto per la diffusione dei messaggi pubblicitari assorbe il canone dovuto per l'occupazione del suolo quando le due componenti si riferiscono alla medesima fattispecie, in applicazione dell'art. 1, comma 820, della legge n. 160/2019.
• Nel giudizio di annullamento è necessaria una lesione concreta e attuale: sono inammissibili le censure che non individuano specificamente le disposizioni lesive, non provano un pregiudizio concreto o mirano soltanto a ottenere affermazioni generali sulla legittimità dell'intero regolamento.

Come è indicizzato