Tribunale, Sentenza T-657/20

Ricapitalizzazione della Finnair e aiuto di Stato COVID-19

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Ryanair DAC contro la decisione della Commissione del 9 giugno 2020 che aveva dichiarato compatibile con il mercato interno, e quindi non contestato, un aiuto di Stato alla Finnair sotto forma di ricapitalizzazione. Il Tribunale esamina la misura nel contesto della pandemia di COVID-19 e del quadro temporaneo adottato dalla Commissione per le misure di aiuto di Stato.

Parti e contesto fattuale

La ricorrente è Ryanair DAC; la convenuta è la Commissione europea, sostenuta da Repubblica francese e Repubblica di Finlandia. La misura notificata dalla Finlandia consisteva in un’emissione di diritti per un importo compreso tra 499 e 512 milioni di EUR, offerti agli azionisti in proporzione alle partecipazioni già detenute. La ricapitalizzazione seguiva una precedente garanzia statale a favore della Finnair, già ritenuta compatibile dalla Commissione.

Ricevibilità e legittimazione della ricorrente

La Commissione contestava la ricevibilità dei primi tre motivi, sostenendo che Ryanair non avesse provato un pregiudizio sostanziale della propria posizione concorrenziale. Il Tribunale ricorda che, quando la Commissione decide di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, essa omette di avviare il procedimento d’indagine formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE; gli interessati possono quindi impugnare la decisione per far valere i propri diritti procedurali.

La ricorrente è qualificata come "parte interessata" ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589 perché concorrente della Finnair nel trasporto aereo di passeggeri da e verso la Finlandia. Il Tribunale valorizza la sua attività pluriennale sul mercato finlandese, il numero di passeggeri trasportati e il fatto che il rapporto concorrenziale con la beneficiaria non era cessato, essendo verosimilmente solo temporaneamente interrotto dalla pandemia.

Normativa rilevante e standard di controllo

Il Tribunale richiama l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, che consente di considerare compatibili gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, nonché il regolamento 2015/1589, in particolare gli articoli 4, 6 e l’articolo 1, lettera h). Precisa che la legalità di una decisione di non sollevare obiezioni dipende dall’assenza di dubbi obiettivi sulla compatibilità della misura, valutata sulla base degli elementi di cui la Commissione disponeva o poteva disporre al momento della decisione.

Primo profilo: articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e necessità della misura

Ryanair sosteneva che la misura non fosse destinata a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia finlandese e che, comunque, non potesse farlo da sola. Il Tribunale chiarisce che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non richiede che una singola misura sia, di per sé, sufficiente a risolvere la crisi: possono coesistere più aiuti che contribuiscono ciascuno al medesimo obiettivo.

Nel merito, il Tribunale ritiene corretto il ragionamento della Commissione sulla centralità della Finnair per la Finlandia: ruolo chiave nella connettività interna e internazionale, rete di trasporto merci, collegamenti con l’Asia, importanza economica e sociale per fornitori e lavoratori, contributo al PIL e all’occupazione. La misura era inoltre necessaria perché, nonostante altre soluzioni di finanziamento tentate dalla Finnair, la compagnia continuava a fronteggiare una grave crisi di liquidità e un rischio di insolvenza.

Secondo profilo: deroga a taluni requisiti del quadro temporaneo

La ricorrente contestava la disapplicazione, da parte della Commissione, di alcuni requisiti della sezione 3.11 del quadro temporaneo: meccanismo di incremento della remunerazione dello Stato, divieto di acquisire partecipazioni superiori al 10% in concorrenti, divieto di distribuzione di dividendi fino al rimborso integrale. Il Tribunale osserva che la Commissione, pur vincolata in linea di principio alle proprie discipline, può applicare direttamente l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE quando la fattispecie presenti caratteristiche eccezionali non previste dal quadro.

Qui la ricapitalizzazione era peculiare perché lo Stato, azionista storico di maggioranza, non aumentava la propria partecipazione ma sottoscriveva nuove azioni in proporzione alla quota preesistente; inoltre vi era una partecipazione privata significativa, pari ad almeno il 30% dei nuovi fondi propri. In tale assetto, imporre il meccanismo di incremento della remunerazione e una strategia di uscita avrebbe potuto addirittura alterare la struttura del capitale e costringere lo Stato a ridurre la propria quota sotto il livello anteriore alla pandemia, andando oltre lo scopo delle regole del quadro temporaneo.

Il Tribunale aggiunge che anche il divieto di acquisizioni del punto 74 del quadro temporaneo era inadeguato in questo caso, mentre la durata di tre anni imposta dalla Finlandia risultava proporzionata. Quanto ai dividendi, il loro divieto avrebbe ridotto l’incentivo dei privati a partecipare a una ricapitalizzazione concepita proprio per attrarre capitale privato e minimizzare l’aiuto pubblico; perciò la sua esclusione non costituisce una violazione del quadro né un indizio di dubbio.

Terzo profilo: assenza di obbligo di bilanciamento

Ryanair sosteneva che la Commissione dovesse bilanciare gli effetti benefici dell’aiuto con i suoi effetti negativi sulla concorrenza e sugli scambi intra-UE, invocando anche il quadro temporaneo. Il Tribunale respinge nettamente questa tesi: l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, a differenza della lettera c), non contiene una clausola di bilanciamento espressa; se ne ricava che, soddisfatte le condizioni di necessità, adeguatezza e proporzionalità, l’aiuto si presume compatibile con l’interesse dell’Unione.

La sezione 1.2 del quadro temporaneo richiamata dalla ricorrente non contiene alcun obbligo di bilanciamento. Di conseguenza, la Commissione non era tenuta a svolgere tale verifica e l’eccezione di illegittimità del quadro temporaneo viene sostanzialmente neutralizzata, poiché il quadro non può essere illegittimo per il solo fatto di non prevedere un obbligo che il Trattato non impone.

Quarto profilo: potere di mercato e misure supplementari

La ricorrente contestava la valutazione del "notevole potere di mercato" della Finnair, sostenendo che la Commissione avrebbe dovuto applicare un approccio O&D per singole rotte. Il Tribunale osserva che il quadro temporaneo non definisce tale nozione né impone un metodo specifico. Poiché la misura era volta a preservare la sostenibilità complessiva della Finnair, la Commissione poteva valutare il potere di mercato con riferimento all’hub di Helsinki e alla disponibilità di bande orarie, senza dover analizzare ogni singola rotta.

Nel caso di Helsinki, la Finnair deteneva meno del 25% delle bande orarie, l’aeroporto non era congestionato e restavano slot disponibili anche nelle fasce di punta. Il Tribunale conclude che la Finnair non disponeva di un notevole potere di mercato e che la ricorrente non aveva prodotto elementi concreti idonei a dimostrare il contrario.

Quinto profilo: non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

Il Tribunale ricorda che un aiuto individuale, per definizione, avvantaggia una sola impresa e quindi implica una differenza di trattamento rispetto ad altre imprese comparabili; ciò non è di per sé incompatibile con il diritto dell’Unione, purché l’aiuto rispetti le condizioni dell’articolo 107 TFUE. La scelta della Finnair come unica beneficiaria è giustificata dalla sua importanza centrale per la connettività e l’economia finlandese.

Quanto alle libertà fondamentali, il Tribunale sottolinea che il trasporto aereo è soggetto a un regime speciale ai sensi degli articoli 58 e 100 TFUE e del regolamento 1008/2008. La ricorrente non dimostra in che modo la misura ostacolerebbe concretamente l’insediamento o la prestazione di servizi di altri vettori; gli effetti restrittivi sono al più quelli normalmente connessi alla disciplina degli aiuti di Stato e, nel caso di specie, risultano necessari e proporzionati rispetto all’obiettivo perseguito.

Sesto profilo: motivazione della decisione

La censura di difetto di motivazione viene respinta. Il Tribunale afferma che la decisione impugnata espone in modo chiaro il ragionamento della Commissione: ragioni della compatibilità ex articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, necessità della misura, assenza di alternative di finanziamento, scelta di derogare a taluni requisiti del quadro temporaneo, valutazione del potere di mercato e giustificazione della selezione della Finnair come beneficiaria unica. La Commissione non era tenuta a motivare elementi che il diritto primario non richiede di esaminare, come il bilanciamento tra effetti positivi e negativi.

Dispositivo e principi finali

Il ricorso è integralmente respinto. La Ryanair è condannata alle spese, mentre Repubblica francese e Repubblica di Finlandia sopportano le proprie. La pronuncia conferma una linea interpretativa favorevole a un ampio margine di apprezzamento della Commissione nella gestione degli aiuti COVID-19, purché la valutazione sia ancorata alle specificità concrete della misura e agli obiettivi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.