Tribunale, Sentenza T-357/19

IVA e ammissibilità al FESR nel grande progetto "Banda Ultra Larga – Aree Bianche"

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica italiana contro una decisione di esecuzione della Commissione che approvava il contributo finanziario del FESR per il grande progetto nazionale banda ultra larga, escludendo però l'IVA dalle spese ammissibili. Il Tribunale affronta l'interpretazione dell'articolo 69, paragrafo 3, lettera c), del regolamento (UE) n. 1303/2013 in relazione alla nozione di "IVA recuperabile a norma della normativa nazionale sull'IVA".

Contesto fattuale e procedura

La Repubblica italiana aveva predisposto una strategia per la banda ultralarga e un intervento pubblico nelle cosiddette aree bianche, affidando a Infratel Italia la selezione dei concessionari e l'attuazione operativa del progetto. La domanda di contributo FESR indicava come beneficiario il Ministero dello Sviluppo economico e sosteneva che l'IVA sui costi di costruzione fosse ammissibile perché non detraibile dal Ministero secondo il diritto nazionale IVA.

La Commissione, dopo aver chiesto chiarimenti, ha ritenuto invece che l'IVA non fosse ammissibile. Nella decisione impugnata ha fondato tale conclusione su tre argomenti: il pagamento tra ministeri non costituirebbe un costo per l'amministrazione centrale; l'IVA non graverebbe sul Ministero ma su Infratel quale società in house; l'IVA sarebbe comunque recuperabile perché neutralizzata dall'IVA riscossa sui canoni di concessione nella fase di gestione.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto il regolamento (UE) n. 1303/2013, in particolare gli articoli 65, 69, 100, 101 e 102. L'articolo 69, paragrafo 3, lettera c), esclude l'IVA dai costi ammissibili salvo che essa non sia recuperabile in forza della normativa nazionale sull'IVA. La pronuncia richiama anche gli articoli 174-176 TFUE, quale base della politica di coesione, e l'articolo 317 TFUE sulla buona gestione finanziaria.

Sul versante IVA, vengono richiamati la direttiva 2006/112/CE e, in particolare, gli articoli 2, 11, 13, 167, 168 bis, 188, 206, 226, 250, 295 e 310. Sono inoltre menzionati i precedenti regimi del regolamento (CE) n. 1080/2006, del regolamento (CE) n. 1084/2006 e del regolamento (CE) n. 448/2004, rilevanti per il confronto evolutivo della disciplina.

Interpretazione dell'articolo 69, paragrafo 3, lettera c), del regolamento n. 1303/2013

Il Tribunale chiarisce che la disposizione va letta alla luce del suo testo, del contesto, delle finalità della coesione e della genesi legislativa. Ne ricava che il legislatore dell'Unione ha voluto restringere la clausola di inammissibilità dell'IVA rispetto ai regimi precedenti: l'IVA è esclusa solo se recuperabile in forza della normativa nazionale sull'IVA, non in presenza di qualunque forma di recupero economico o finanziario.

La Corte osserva che la finalità della norma è coerente con la buona gestione finanziaria: evitare un arricchimento senza causa se l'IVA è recuperabile, ma al tempo stesso non aggravare i beneficiari con costi effettivi e definitivi che ostacolerebbero gli obiettivi di coesione. Da qui la conclusione che il riferimento è al beneficiario dell'operazione, cioè al soggetto che sostiene e paga la spesa ammissibile.

Nozione di "IVA recuperabile" e rapporto con la direttiva IVA

Il Tribunale distingue la nozione di IVA recuperabile da quella, più ristretta, di IVA detraibile. La detrazione ex direttiva IVA è certamente una modalità di recupero, ma non esaurisce tutte le ipotesi di recupero previste dal diritto nazionale. Tuttavia, perché l'IVA sia esclusa dai costi ammissibili, il recupero deve risultare dalla normativa nazionale sull'IVA, non da mere ricostruzioni economiche o da meccanismi indiretti non normati.

La sentenza sottolinea anche la rilevanza della genesi dell'articolo 69, paragrafo 3, lettera c): rispetto ai precedenti regolamenti, il legislatore ha inteso superare un regime più rigido che escludeva l'IVA comunque recuperabile, limitando l'inammissibilità alla sola IVA recuperabile secondo il diritto IVA nazionale.

Esame dei tre motivi addotti dalla Commissione

1. Pagamento tra ministeri e appartenenza all'amministrazione centrale

La Commissione aveva sostenuto che il versamento dell'IVA tra due ministeri non potesse costituire un costo per l'amministrazione centrale dello Stato. Il Tribunale respinge l'argomento: non è provato alcun meccanismo di compensazione di bilancio e, soprattutto, un eventuale recupero di bilancio non equivale a recupero previsto dalla normativa nazionale sull'IVA. Inoltre, l'impostazione della Commissione introdurrebbe una differenziazione ingiustificata tra organismi pubblici beneficiari, in contrasto con la definizione ampia di beneficiario dell'articolo 2, punto 10, del regolamento n. 1303/2013.

2. Onere dell'IVA in capo a Infratel quale società in house

Il Tribunale osserva che nozioni come "transazione interna" o "società interna" non sono previste dalla direttiva IVA e che la Commissione non ha dimostrato che, nel diritto IVA applicabile, Infratel dovesse sopportare l'IVA al posto del Ministero. Anche il richiamo all'articolo 11 della direttiva IVA non è decisivo, perché richiede un recepimento nazionale specifico, non dimostrato nel caso di specie. Di conseguenza, l'onere finale dell'IVA sui lavori di costruzione gravava sul Ministero dello Sviluppo economico, beneficiario del contributo.

3. Neutralizzazione dell'IVA a monte mediante l'IVA sui canoni di concessione

Il Tribunale ritiene irrilevante il fatto che la gestione della rete generi canoni di concessione soggetti a IVA. Tale argomento non dimostra che il Ministero, quale beneficiario, possa recuperare l'IVA dovuta sulla fase di costruzione in forza della normativa nazionale sull'IVA. Inoltre, la Commissione non prova l'esistenza di un meccanismo di recupero indiretto previsto dal diritto nazionale. La sentenza distingue anche la giurisprudenza invocata dalla Commissione, richiamando il diverso contesto normativo dei regolamenti previgenti e l'inapplicabilità, nel caso di operazioni costituenti aiuto di Stato, delle regole sulle operazioni generatrici di entrate nette dopo il completamento.

Decisione e conseguenze

Il Tribunale conclude che tutti e tre i motivi posti a base della decisione impugnata violano l'articolo 69, paragrafo 3, lettera c), del regolamento n. 1303/2013. La decisione della Commissione è quindi annullata nella parte in cui esclude dal finanziamento dell'Unione le spese sostenute dal beneficiario a titolo di IVA. La Commissione è condannata alle spese, mentre Repubblica ceca e Regno di Spagna sopportano le proprie.

Principio affermato

Ai fini del FESR, l'IVA è ammissibile se rappresenta un costo effettivo e definitivo per il beneficiario e non è recuperabile dal medesimo in forza della normativa nazionale sull'IVA; non basta dimostrare una generica recuperabilità economica o un presunto ribaltamento dell'onere attraverso strutture pubbliche o flussi finanziari interni.