Cassazione Civile, Ordinanza n. 22774/2023 del 27/07/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui l'ente provinciale ha irrogato una sanzione amministrativa per violazione della disciplina sulle derivazioni di acqua pubblica: un consorzio di irrigazione aveva concesso a una società terza l'uso di acqua del canale consortile anche per finalità industriali, pur essendo in possesso di concessione per uso irriguo. I destinatari dell'ingiunzione hanno proposto opposizione sostenendo, in sintesi, che già nel 1999 era stata presentata domanda di concessione in sanatoria al Ministero competente ratione temporis; che, in pendenza di quella domanda, la normativa consentiva la prosecuzione dell'utilizzazione; che il successivo passaggio di competenze alla Provincia non poteva imporre una nuova istanza né far venir meno l'efficacia della domanda già proposta; e che comunque operavano buona fede e affidamento. In Cassazione hanno articolato quattro motivi: (1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per avere valutato la completezza e l'efficacia della domanda di sanatoria, questione che sarebbe spettata alla P.A. o al giudice amministrativo; (2) violazione della disciplina applicabile per avere richiesto un progetto di massima e ulteriore documentazione non espressamente previsti; (3) violazione delle norme sulle derivazioni e sulle sanzioni amministrative, sostenendo che la derivazione era divenuta lecita o comunque tollerata dopo la domanda di sanatoria presentata all'autorità competente all'epoca; (4) violazione dei principi di buona fede e affidamento, per l'asserita esclusione dell'elemento soggettivo dell'illecito.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il primo motivo, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice ordinario nelle opposizioni a ordinanza-ingiunzione, anche con potere di sindacato incidentale sugli atti presupposti. Ha invece accolto il terzo motivo, affermando che la domanda di concessione in sanatoria presentata all'autorità competente al tempo conserva efficacia anche dopo il successivo trasferimento di competenza ad altro ente, e che durante la pendenza del procedimento il richiedente poteva proseguire l'utilizzazione. Di conseguenza ha assorbito gli altri motivi, cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito ex art. 384 c.p.c., ha accolto l'opposizione e annullato l'ordinanza-ingiunzione, compensando le spese per la novità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  è richiamato come base del primo motivo sul difetto di giurisdizione

• artt. 103 e 113 Cost.

  sono evocati dai ricorrenti per sostenere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario

• artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E

  richiamati in relazione ai limiti del sindacato del giudice ordinario sugli atti amministrativi

• art. 112 c.p.c.

  invocato nel primo motivo per dedotta ultrapetizione/violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato

• art. 374 c.p.c.

  primo comma, secondo periodo

  consente l'esame della questione da parte della sezione semplice poiché sulla giurisdizione si erano già pronunciate le Sezioni unite

• legge 24 novembre 1981, n. 689

  richiamata per il regime dell'opposizione a sanzione amministrativa e per i principi in tema di responsabilità amministrativa

• art. 7 del d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152

  richiamato nel quadro normativo delle deroghe e della sanzionabilità delle utilizzazioni di acqua pubblica

• art. 23 del d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152

  prevedeva che, in pendenza dell'istruttoria sulla domanda di concessione in sanatoria, l'utilizzazione potesse proseguire

• art. 96 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  menzionato come norma che riprende il precetto sulla prosecuzione dell'utilizzazione in pendenza della sanatoria e sulla disciplina delle sanzioni

• art. 27 della legge 5 gennaio 1994, n. 36

  regolava la facoltà dei consorzi di bonifica e irrigazione di utilizzare le acque dei canali consortili per usi compatibili, previa domanda all'autorità competente

• art. 89, primo comma, lett. i), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112

  richiamato per il decentramento amministrativo delle funzioni in materia di gestione del demanio idrico

• art. 36, secondo comma, della legge regionale Piemonte 26 aprile 2000, n. 44

  indicato come norma di trasferimento della competenza alle Province in materia di autorizzazioni idriche

• art. 7 della legge regionale Piemonte 27 gennaio 2009, n. 3

  costituisce la base della sanzione amministrativa applicata al caso concreto

• art. 384, secondo comma, seconda parte, c.p.c.

  utilizzato per la decisione della causa nel merito senza rinvio, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto

• art. 92, secondo comma, c.p.c.

  richiamato per la compensazione delle spese in ragione della novità delle questioni

• art. 7 del d.lgs. n. 104/2010

  evocato nel motivo di giurisdizione come parametro del riparto di giurisdizione

• legge n. 36/1994

  richiamata nel quadro normativo sulle risorse idriche e sugli usi delle acque irrigue

• legge regionale Piemonte n. 44/2000

  richiamata nel quadro del trasferimento di competenze alle Province

• legge regionale Piemonte n. 3/2009

  richiamata quale legge sanzionatoria in materia di uso sostenibile e tutela delle acque

Massime di principio

• Nelle opposizioni a ordinanza-ingiunzione il giudice ordinario conserva la giurisdizione e può sindacare incidentalmente gli atti amministrativi presupposti, se ciò è necessario per verificare l'esistenza dell'illecito contestato.
• La domanda di concessione in sanatoria presentata all'autorità competente al tempo conserva efficacia anche se, successivamente, la competenza amministrativa viene trasferita ad altro ente.
• Quando la legge prevede la prosecuzione dell'utilizzazione in pendenza del procedimento di sanatoria, tale facoltà scrimina la condotta finché il procedimento non sia definito, senza che il mutamento sopravvenuto delle competenze imponga automaticamente una nuova istanza.
• In mancanza di una disciplina transitoria espressa, il trasferimento delle funzioni amministrative non può gravare sull'amministrato con conseguenze sfavorevoli per fatti non imputabili né prevedibili.
• L'eventuale carenza documentale dell'istanza di sanatoria rileva sul piano del procedimento amministrativo, ma non può da sola far venir meno l'efficacia della presentazione ai fini dell'esimente dalla sanzione, se l'istanza è stata comunque presentata all'ente competente.

Come è indicizzato