Sentenza n. 11557/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, già fornitrice di dispositivi medici a strutture sanitarie pubbliche negli anni 2015-2018, ha impugnato i decreti ministeriali che hanno certificato il superamento dei tetti di spesa nazionale e regionali e dettato le linee guida per il ripiano, nonché la determinazione della Regione Abruzzo che le ha imposto il pagamento della quota di payback. Sono stati dedotti: violazione delle garanzie partecipative, del contraddittorio e degli obblighi di trasparenza e motivazione; difetto di istruttoria; erroneità, indeterminatezza e non verificabilità dei calcoli del fatturato e della quota dovuta; illegittima fissazione dei tetti regionali, ritenuti uniformati al 4,4% del fabbisogno sanitario standard senza differenziazione tra regioni; retroattività della fissazione dei tetti e conseguente lesione del legittimo affidamento, della certezza del diritto, della libertà d’impresa e dell’equilibrio economico dei contratti di gara; violazione dei principi di correttezza e buona fede; illegittimità derivata dall’incostituzionalità degli artt. 9-ter, commi 1, lettera b), 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, dell’art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011 e di altre disposizioni collegate, per contrasto con gli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 42, 53, 81, 97 e 117 Cost., con l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. È stata inoltre chiesta, in subordine, la rimessione alla Corte costituzionale o il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte ai decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback dei dispositivi medici ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, compatibile con la riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost. e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento. Secondo il TAR, l’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti, sia quanto all’esistenza del tetto di spesa sia quanto al concorso delle imprese al ripiano in proporzione al fatturato; il successivo intervento del 2022 ha reso operative procedure già previste, senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Anche la determinazione regionale del tetto al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non è stata ritenuta illegittima, poiché tale misura era già prevista per il tetto nazionale ed è stata successivamente applicata uniformemente a livello regionale. Quanto alla determinazione della Regione Abruzzo, il TAR ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le regioni, infatti, svolgono attività meramente vincolata e tecnico-contabile: verificano i dati contabili, individuano le aziende, calcolano il fatturato rilevante e applicano percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali. Esse non determinano il tetto, non ne certificano il superamento e non esercitano un potere autoritativo discrezionale. La controversia sulla correttezza del quantum debeatur riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione ordinaria. È stata indicata la possibilità di riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il superamento interamente a carico della regione.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Disciplina la fissazione dei tetti di spesa, la rilevazione del superamento, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano e la procedura regionale di individuazione delle imprese e degli importi dovuti.

• art. 18 d.l. n. 115/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e i relativi importi.

• d.m. 6 luglio 2022

  Ha certificato il superamento dei tetti di spesa nazionale e regionali per gli anni 2015-2018 e quantificato lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• d.m. 6 ottobre 2022

  Ha adottato le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, definendo le modalità operative per la ricognizione del fatturato e l’individuazione delle quote individuali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione, con riassunzione entro il termine perentorio indicato dal giudice.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback costituisce una prestazione patrimoniale imposta, ma la riserva di legge è rispettata perché la legge individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Nel sistema del payback dei dispositivi medici, la fissazione del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento costituiscono competenze statali; le regioni e le province autonome svolgono successivamente attività di attuazione vincolata, consistenti nella verifica dei dati contabili, nell’individuazione delle aziende fornitrici e nell’applicazione delle percentuali di ripiano già determinate dalla legge.
• La controversia relativa alla correttezza del fatturato e dell’importo di payback individuato da una regione o provincia autonoma appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’atto regionale si limita ad accertare contabilmente il quantum debeatur senza esercitare un potere autoritativo discrezionale. La posizione dell’azienda fornitrice è, in tal caso, un diritto soggettivo patrimoniale.
• L’obbligo delle aziende fornitrici di concorrere al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici era conoscibile sin dall’entrata in vigore della disciplina del 2015; gli interventi successivi, compresi quelli del 2022, hanno reso operative procedure già previste e non hanno introdotto retroattivamente l’obbligazione sostanziale.
• La fissazione dei tetti regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non è illegittima per il solo fatto di essere intervenuta dopo le annualità di riferimento, se la misura era desumibile dal tetto nazionale già vigente e la disciplina rendeva prevedibile l’alea economica connessa al superamento del tetto.
• Il meccanismo del payback dei dispositivi medici, per le annualità considerate, non viola di per sé i principi di libertà d’impresa, proporzionalità, tutela dell’affidamento e riserva di legge, in quanto persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e individua legislativamente soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

Come è indicizzato