Sentenza n. 404/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo, con il primo motivo, violazione degli artt. 31 e 24 d.P.R. 380/2001, dell'art. 13 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004 e dell'art. 7 l. 241/1990, nonché dei principi in materia di sanzioni edilizie. Ha sostenuto che la sospensione e la successiva cessazione dell'attività fossero necessarie per tutelare esigenze igienico-sanitarie, di sicurezza e di incolumità pubblica, in ragione di numerosi abusi edilizi, tra cui impianti tecnologici privi di titolo e collaudo, ampliamenti di capannoni privi di autorizzazione sismica, locali per lo stoccaggio dei rifiuti privi di titolo e usi difformi degli immobili. Secondo l'appellante, le difformità edilizie impedivano l'agibilità e rendevano non assentibile la prosecuzione dell'attività. Con il secondo motivo ha contestato la ravvisata sussistenza dello sviamento di potere, deducendo ultrapetizione, erronea interpretazione degli atti impugnati, illogicità, violazione dell'art. 34 c.p.a. e della separazione dei poteri. Il Comune ha sostenuto che l'ordinanza di demolizione riguardasse abusi diversi da quelli oggetto della domanda di condono edilizio del 2004, che l'AIA non costituisse un titolo edilizio e che l'annullamento della variante urbanistica del 2005 avesse fatto venir meno la compatibilità urbanistica dell'attività di trattamento e recupero dei rifiuti nella zona D1, consentendo al più il deposito e lo stoccaggio temporaneo. Le società appellate hanno contestato integralmente il gravame. La controversia riguardava un impianto attivo dal 1993, successivamente autorizzato anche per il trattamento e il recupero dei rifiuti, munito di AIA rilasciata e più volte rinnovata o prorogata, nonché la compatibilità dell'attività con la destinazione urbanistica dell'area.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l'effetto sostanziale dei provvedimenti comunali era quello di inibire un'attività già autorizzata mediante AIA rilasciate e rinnovate dall'autorità competente. L'autorizzazione integrata ambientale, per la sua natura unica e onnicomprensiva, comprende anche gli aspetti di conformità urbanistica e sostituisce i provvedimenti necessari per l'avvio dell'attività, nei limiti delle condizioni e prescrizioni fissate in conferenza di servizi. Il Comune non poteva quindi sindacarne autonomamente la legittimità né sostituirsi all'autorità competente attraverso provvedimenti edilizi aventi l'effetto di arrestare l'attività. Gli atti comunali risultavano inoltre affetti da contraddittorietà e travisamento dei presupposti, perché contrastanti con autorizzazioni legittimamente rilasciate dall'autorità competente. Anche il secondo motivo è stato respinto. Non vi era ultrapetizione, poiché lo sviamento risultava dedotto, almeno nella sostanza, già con il ricorso di primo grado, attraverso la contestazione della reiterazione di provvedimenti comunali diretti a bloccare l'attività di gestione e smaltimento dei rifiuti. L'ordinanza di demolizione comprendeva anche gli abusi oggetto della domanda di condono, poiché disponeva la demolizione di tutti gli abusi senza distinguere tra manufatti abusivi e mutamenti di destinazione d'uso; pertanto, la sua adozione contrastava con la sospensione del procedimento sanzionatorio prevista dall'art. 38 l. 47/1985, applicabile tramite il rinvio dell'art. 32, comma 25, d.l. 269/2003. Quanto all'AIA, il Comune, ove avesse ritenuto esistente una difformità insanabile tra quanto realizzato e il progetto approvato, avrebbe dovuto chiedere la riconvocazione della conferenza di servizi, anziché adottare direttamente ordinanze edilizie. Lo stesso valeva in seguito all'annullamento degli atti urbanistici, in applicazione del principio del contrarius actus. Il Collegio ha inoltre ritenuto dubbia la stessa incompatibilità urbanistica dell'impianto: la classificazione D1 consentiva attività manifatturiere industriali e artigianali senza ulteriori specificazioni; le norme urbanistiche salvaguardavano le attività di smaltimento e recupero dei rifiuti già presenti; inoltre, precedenti autorizzazioni comunali, la partecipazione del Comune alle conferenze di servizi, il successivo rilascio di autorizzazioni ambientali e la mancata opposizione tempestiva avevano consolidato una situazione di affidamento. Le spese sono state poste a carico del Comune appellante e liquidate in euro 4.000.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dal Comune in relazione ai poteri sanzionatori edilizi e all'ordine di demolizione; il giudice non lo ha ritenuto idoneo a giustificare l'inibizione autonoma di un'attività già sottoposta ad AIA.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  Il Comune lo ha invocato per sostenere il collegamento tra conformità edilizia, agibilità e prosecuzione dell'attività; il giudice ha escluso che tale disposizione consentisse al Comune di neutralizzare autonomamente gli effetti dell'AIA mediante i provvedimenti impugnati.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi d'appello, senza che la decisione sviluppi uno specifico accertamento sul relativo vizio.

• art. 213 d.lgs. 152/2006

  La disciplina dell'AIA, qualificata come autorizzazione unica e onnicomprensiva, altera l'ordinario riparto delle competenze e impedisce al Comune di esercitare autonomamente poteri incompatibili con l'autorizzazione rilasciata all'esito della conferenza di servizi.

• art. 208, comma 6, d.lgs. 152/2006

  l'approvazione sostituisce tutti i provvedimenti che risultino necessari per l'avvio dell'attività che ne è oggetto

  L'approvazione dell'impianto sostituisce i provvedimenti necessari per l'avvio dell'attività e comprende, nei limiti delle condizioni e prescrizioni della conferenza di servizi, anche l'autorizzazione alla costruzione dell'impianto.

• art. 38 l. 47/1985

  In pendenza della domanda di condono, impone la sospensione del procedimento per l'applicazione delle sanzioni edilizie; l'ordinanza di demolizione non poteva quindi ricomprendere gli abusi oggetto della domanda ancora pendente.

• art. 32, comma 25, d.l. 269/2003

  Rende applicabile al condono edilizio cui si riferiva la controversia il rinvio alla disciplina dell'art. 38 l. 47/1985.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La censura di violazione è stata ritenuta non configurabile, poiché l'annullamento degli atti comunali non implicava l'affermazione, in via definitiva e sostitutiva dell'amministrazione, della piena compatibilità urbanistica dell'impianto.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato nell'epigrafe con riferimento alla trattazione della causa, senza specifica incidenza sulla ratio decidendi.

Massime di principio

• Quando un impianto è sottoposto ad autorizzazione integrata ambientale rilasciata all'esito di una conferenza di servizi, l'AIA opera come autorizzazione unica e onnicomprensiva, comprendendo nei limiti del progetto, delle condizioni e delle prescrizioni approvate anche i profili urbanistico-edilizi necessari alla costruzione e all'esercizio dell'impianto.
• Il Comune non può adottare autonomamente provvedimenti edilizi o di vigilanza che, in contrasto con un'AIA efficace, producano l'effetto sostanziale di inibire l'attività autorizzata. Se ritiene esistente una difformità insanabile tra l'opera realizzata e il progetto approvato, deve attivare il procedimento di riconvocazione della conferenza di servizi affinché l'autorità competente rivaluti l'autorizzazione.
• L'annullamento sopravvenuto di un atto urbanistico che aveva inciso sulla disciplina dell'area non consente, di per sé, al Comune di disapplicare o rendere inefficace un'AIA già rilasciata: in applicazione del principio del contrarius actus, deve essere coinvolta nuovamente la conferenza di servizi competente per l'eventuale revisione dell'autorizzazione.
• Un'ordinanza di demolizione adottata senza distinguere tra abusi diversi e riferita a tutti gli abusi presenti sull'area comprende anche quelli oggetto di una domanda di condono ancora pendente; per tali abusi, il procedimento sanzionatorio edilizio deve essere sospeso ai sensi dell'art. 38 l. 47/1985, applicabile al condono previsto dal d.l. 269/2003 mediante il rinvio dell'art. 32, comma 25.
• La reiterata adozione di provvedimenti comunali incompatibili con autorizzazioni ambientali efficaci e diretti, nella sostanza, a impedire un'attività autorizzata integra eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei presupposti e, ove accertata la finalità perseguita, sviamento; la partecipazione dell'ente alle conferenze di servizi e la precedente adozione di atti favorevoli possono inoltre rilevare ai fini della tutela dell'affidamento dell'operatore.

Come è indicizzato