Sentenza n. 44/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Terracina relativo alla domanda di installazione temporanea di strutture per spettacolo viaggiante su un'area privata di via Leonardo da Vinci, deducendo: violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto; violazione dell'art. 2 della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, poiché il diniego sarebbe dipeso dalla mancata individuazione, imputabile al Comune, di aree pubbliche idonee; violazione dell'art. 41 Cost. e degli artt. 1 e 9 della l. n. 337/1968, per lesione della proprietà e della libertà di iniziativa economica; eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti atti e disparità di trattamento, in ragione di precedenti autorizzazioni su aree private. Con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato il successivo provvedimento di riesame e convalida, deducendo nuovamente la violazione dell'art. 10-bis, la violazione dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, l'eccesso di potere per travisamento e contraddittorietà, nonché l'illegittimità della motivazione concernente l'individuazione di aree pubbliche e l'incompatibilità urbanistica dell'area privata. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria, quantificata in euro 250.000. La ricorrente ha sostenuto che le destinazioni a verde pubblico, verde di rispetto e strada non impedissero l'installazione temporanea delle giostre e che eventuali vincoli espropriativi fossero decaduti, con conseguente configurabilità di una zona bianca.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria, compensando integralmente le spese. Ha ritenuto che l'atto successivo, pur adottato a seguito dell'ordinanza cautelare di remand, costituisse un nuovo esercizio della funzione amministrativa e avesse natura di convalida, saldandosi con il provvedimento originario e integrandone legittimamente la motivazione sulla base di risultanze già presenti nel procedimento. La convalida è stata ritenuta ammissibile perché adottata in un termine ragionevole, sorretta dall'interesse pubblico alla corretta utilizzazione del territorio e rispettosa del diritto di difesa, essendo stata impugnata con motivi aggiunti. Il vizio derivante dall'omesso preavviso di rigetto è stato ritenuto non invalidante: il provvedimento, quanto alla ragione decisiva dell'inidoneità urbanistica dell'area privata, aveva natura vincolata e il contenuto non avrebbe potuto essere diverso; inoltre la ricorrente non aveva indicato quali elementi partecipativi avrebbero potuto incidere sull'esito. Il TAR ha poi ritenuto legittima la motivazione secondo cui l'area, destinata in parte a verde pubblico, in parte a verde di rispetto e in parte a strada, non era idonea a ospitare un complesso di strutture di spettacolo viaggiante di rilevanti dimensioni. Un simile complesso, pur temporaneo, è stato considerato urbanisticamente e paesaggisticamente invasivo, non assimilabile a strutture meramente precarie o amovibili e incompatibile con le destinazioni dell'area. Le destinazioni a verde pubblico, verde di rispetto e strada sono state qualificate come vincoli conformativi e non espropriativi; anche l'ipotetica decadenza di un vincolo espropriativo non avrebbe trasformato l'area in zona bianca, dovendosi applicare l'art. 17 della l. n. 1150/1942 e permanendo la disciplina urbanistica del piano particolareggiato per le previsioni non espropriative. Il precedente utilizzo dell'area privata nel 2020 non è stato ritenuto contraddittorio, perché riferito a una situazione temporanea di indisponibilità delle aree pubbliche e a un progetto di dimensioni molto più ridotte. Neppure è stata ravvisata disparità di trattamento, non essendo provato il rilascio, in epoca successiva, di analoghe autorizzazioni a terzi su aree private. La l. n. 337/1968 e l'art. 41 Cost. non attribuiscono un diritto assoluto all'installazione delle giostre: l'attività economica deve rispettare la disciplina urbanistica e il contemperamento con la tutela del territorio e del paesaggio. Poiché la motivazione relativa all'inidoneità urbanistica dell'area era autonomamente sufficiente a sostenere il provvedimento plurimotivato, il TAR ha ritenuto superfluo esaminare le censure concernenti l'effettiva idoneità delle aree pubbliche individuate dal Comune. La domanda risarcitoria è stata respinta per l'accertata legittimità dell'azione amministrativa e per l'insussistenza dell'ingiustizia del danno.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di comunicare i motivi ostativi non determina automaticamente l'annullamento; quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, opera l'art. 21-octies, comma 2, prima parte, e il privato deve inoltre indicare quali elementi avrebbero potuto incidere sull'esito.

• art. 2 l. n. 241/1990

  La disposizione è richiamata in relazione all'obbligo di conclusione del procedimento e alla contestazione della mancata individuazione di aree idonee.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La norma si applica anche alla violazione dell'art. 10-bis quando la ragione decisiva del provvedimento è vincolata e il contenuto non avrebbe potuto mutare.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  La convalida è stata ritenuta legittima quale forma di autotutela, adottata entro un termine ragionevole, sorretta dall'interesse pubblico e diretta a integrare la motivazione insufficiente dell'atto originario.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata non comporta un diritto assoluto all'esercizio dell'attività in una determinata area e deve essere contemperata con la tutela del territorio, del paesaggio e con le altre esigenze costituzionali.

• artt. 1 e 9 l. n. 337/1968

  La disciplina dello spettacolo viaggiante non prevale sulla pianificazione urbanistica e non impone il rilascio della licenza quando l'area concretamente individuata è urbanisticamente incompatibile.

• art. 17 l. n. 1150/1942

  decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso

  La scadenza del piano particolareggiato non determina l'assenza di disciplina urbanistica né la trasformazione automatica delle aree in zone bianche; permane la disciplina per le previsioni non espropriative e possono operare le regole relative ai sub-comparti.

• art. 9 d.P.R. n. 380/2001

  Il regime delle zone bianche opera quando manca la programmazione d'uso del territorio, non quando esiste un piano attuativo decaduto la cui disciplina conformativa permane.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria da attività provvedimentale illegittima richiede, tra l'altro, un danno ingiusto; l'accertata legittimità degli atti esclude tale presupposto.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo successivo, adottato a seguito di un'ordinanza cautelare di remand, costituisce esercizio della funzione amministrativa quando introduce un nuovo assetto di interessi, anche se confermativo dell'atto originario; se integra la motivazione insufficiente dell'atto precedente e ne lascia ferma la parte dispositiva, può configurare una convalida che si salda con il provvedimento convalidato.
• La convalida di un provvedimento amministrativo è ammissibile anche durante la pendenza del giudizio, purché sia adottata entro un termine ragionevole, sia sorretta da un interesse pubblico e utilizzi risultanze già acquisite nel procedimento, senza compromettere il diritto di difesa del destinatario, che può impugnare l'atto con motivi aggiunti.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato fondato su ragioni autonome, la fondatezza di una sola ragione è sufficiente a sostenerne la legittimità; il rigetto delle censure contro tale ragione rende superfluo l'esame delle doglianze relative alle altre motivazioni.
• L'omesso preavviso di rigetto non comporta l'annullamento quando la ragione decisiva del provvedimento è vincolata e risulta palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il privato non può limitarsi a denunciare la lesione della partecipazione, ma deve indicare gli elementi che avrebbe introdotto e che avrebbero potuto incidere sul contenuto finale.
• L'installazione temporanea di un complesso di strutture per spettacolo viaggiante, valutata nella sua concreta consistenza e superficie, può essere urbanisticamente e paesaggisticamente invasiva e risultare incompatibile con destinazioni a verde pubblico, verde di rispetto o strada; la temporaneità non esclude l'incidenza sull'assetto del territorio.
• Le destinazioni urbanistiche a verde pubblico, verde di rispetto e strada hanno natura conformativa quando orientano in via generale l'uso del territorio senza imporre necessariamente l'espropriazione. Anche la decadenza delle previsioni espropriative di un piano particolareggiato non trasforma automaticamente le aree in zone bianche, poiché l'art. 17 della l. n. 1150/1942 conserva la disciplina urbanistica conformativa del piano.

Come è indicizzato