Sentenza n. 4398/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale sostenendo che la destinazione urbanistica a parcheggio pubblico prevista dall’art. 38 delle NTA avesse natura espropriativa, in quanto riferita a un’area determinata, destinata alla fruizione pubblica e soggetta ad asservimento all’uso pubblico regolamentato. Ha dedotto la violazione dell’art. 9, commi 2 e 3, d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 38 delle NTA, nonché eccesso di potere e sviamento. Secondo la ricorrente, il vincolo sarebbe divenuto inefficace dopo cinque anni per mancata dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente obbligo del Comune di riclassificare l’area, ormai priva di disciplina urbanistica e assoggettata al regime delle zone bianche. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancato interesse, natura meramente confermativa del diniego e tardiva contestazione del PRG, sostenendo nel merito che l’art. 38 NTA consentisse espressamente ai privati di realizzare e gestire il parcheggio mediante concessioni temporanee e asservimento a uso pubblico. Ha quindi sostenuto la natura conformativa del vincolo, non soggetto a decadenza quinquennale.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune, ritenendo correttamente impugnato il diniego provvedimentale della richiesta di riclassificazione e non direttamente il PRG. Nel merito, ha esaminato congiuntamente i due motivi e ha qualificato come conformativo, non espropriativo, il vincolo di destinazione a parcheggio pubblico. La distinzione dipende dagli effetti sostanziali della previsione urbanistica: il vincolo è espropriativo quando la realizzazione dell’opera è incompatibile con il mantenimento della proprietà privata e determina lo svuotamento del suo contenuto economico; è invece conformativo quando l’opera è realizzabile anche da privati in regime di mercato, eventualmente mediante convenzionamento. L’art. 38 NTA consente espressamente che i parcheggi pubblici siano eseguiti e gestiti anche da privati, prevedendo l’asservimento a uso pubblico regolamentato. Tale asservimento e il riferimento alle concessioni temporanee non eliminano la possibilità di sfruttamento economico del bene, ma ne conformano l’utilizzazione in funzione dell’interesse pubblico. Il termine concessioni è stato interpretato in senso ampio, comprensivo di convenzionamento o altro titolo regolativo del rapporto con il Comune. Poiché il vincolo è conformativo, non è soggetto al termine quinquennale dell’art. 9 d.P.R. n. 327/2001; l’area non è divenuta zona bianca e non sussiste alcun obbligo comunale di riclassificazione fondato sulla decadenza del vincolo. Il diniego è quindi immune dai vizi dedotti. Le spese sono state integralmente compensate, salvo il contributo unificato rimasto a carico della parte che lo aveva versato.

Norme richiamate

• art. 9, commi 2 e 3, d.P.R. n. 327/2001

  Il vincolo preordinato all’esproprio ha durata quinquennale e, se entro tale termine non è dichiarata la pubblica utilità dell’opera, decade.

  La disciplina quinquennale e il conseguente regime delle zone bianche si applicano ai vincoli preordinati all’esproprio, non ai vincoli conformativi.

• art. 38 NTA del PRG del Comune di Casal di Principe

  Le attrezzature di parcheggio pubblico possono essere eseguite e gestite anche da privati mediante concessioni temporanee con l’obbligo di asservirle ad uso pubblico regolamentato.

  La disposizione consente l’iniziativa e la gestione privata del parcheggio, sicché il vincolo conforma l’uso della proprietà senza svuotarne il contenuto economico.

• art. 42 Cost.

  La proprietà privata può essere conformata per assicurarne la funzione sociale; la qualificazione espropriativa ricorre quando la previsione urbanistica comporta il sostanziale svuotamento del diritto dominicale.

• art. 9 d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato per il regime urbanistico interinale delle zone bianche, che non trova applicazione perché l’area non è priva di disciplina urbanistica.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Ha consentito la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario a seguito dell’opposizione comunale.

Massime di principio

• La qualificazione di un vincolo urbanistico come espropriativo o conformativo dipende dai suoi effetti sostanziali e non dal nomen utilizzato dall’amministrazione: il vincolo è espropriativo se impone la realizzazione di un’opera pubblica su un bene determinato in modo incompatibile con il mantenimento della proprietà privata e ne svuota sostanzialmente il contenuto economico; è conformativo se disciplina le modalità di utilizzazione del bene senza impedirne la titolarità e l’utilità economica.
• La destinazione urbanistica a parcheggio pubblico ha natura conformativa quando le norme tecniche di attuazione consentono al proprietario privato di realizzare e gestire il parcheggio, anche mediante convenzionamento o altro titolo regolativo con l’amministrazione, purché resti una possibilità effettiva di sfruttamento economico dell’area.
• La destinazione dell’opera alla fruizione pubblica e l’asservimento a uso pubblico regolamentato non determinano, di per sé, la natura espropriativa del vincolo, se l’opera può essere realizzata e gestita da privati in regime di economia di mercato.
• Il riferimento delle NTA a concessioni temporanee, quando utilizzato per disciplinare il rapporto tra iniziativa privata e uso pubblico dell’area, può essere interpretato in senso ampio come comprensivo di convenzionamento urbanistico o di altro atto consensuale, senza implicare la previa espropriazione del suolo.
• Il termine quinquennale di efficacia e la decadenza previsti per i vincoli preordinati all’esproprio non si applicano ai vincoli conformativi; di conseguenza, la mancata scadenza del vincolo conformativo impedisce di qualificare l’area come zona bianca e non fa sorgere un obbligo di riclassificazione urbanistica per decorso del tempo.

Come è indicizzato