Provvedimento AGCM C12833 n. 32023 del 28/07/2026

Acquisizione del controllo di PagoPA da parte di IPZS

L’operazione comunicata da Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S.p.A. (IPZS) consiste nell’acquisizione del 51% di PagoPA S.p.A. e del relativo controllo esclusivo; Poste Italiane S.p.A. detiene il restante 49%. L’AGCM, applicando la legge n. 287/1990, ha concluso di non avviare l’istruttoria di cui all’articolo 16, comma 4, ritenendo l’operazione compatibile con l’articolo 6, comma 1, alla luce dell’assetto di governance e dei presìdi descritti.

Parti e contesto dell’operazione

IPZS è interamente partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze e opera con autonomia strategica e operativa. È attiva, tra l’altro, nei documenti e servizi digitali connessi alla Carta d’Identità Elettronica, nell’anticontraffazione, nella coniazione, nelle carte speciali e nei servizi editoriali e informativi pubblici. PagoPA, anch’essa in precedenza interamente detenuta dal MEF, gestisce infrastrutture digitali per i servizi pubblici, tra cui pagoPA, SEND, App IO, PDND e PARI. Nel 2025 entrambe hanno realizzato in Italia fatturati compresi nell’intervallo riservato indicato nel provvedimento.

L’operazione attua l’articolo 20 del d.l. 2 marzo 2024, n. 19, convertito dalla legge n. 56/2024, nell’ambito del rafforzamento della governance del PNRR e della digitalizzazione della PA. Il comma 3 attribuisce a IPZS diritti di opzione per una quota non inferiore al 51% e al fornitore del servizio postale universale l’opzione sulla quota residua. IPZS e Poste hanno esercitato le rispettive opzioni il 19 dicembre 2025, per il 51% e il 49% del capitale.

L’operazione rientra nella nozione di concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge n. 287/1990. L’AGCM ha ritenuto applicabile la disciplina nazionale, non ricorrendo le condizioni di cui all’articolo 1 del Regolamento (CE) n. 139/2004. La comunicazione preventiva era dovuta ai sensi dell’articolo 16, comma 1: il fatturato aggregato nazionale delle imprese interessate superava 595 milioni di euro e quello di almeno due imprese interessate superava 36 milioni di euro, soglie indicate per l’ultimo esercizio.

La comune riconducibilità delle parti al MEF prima dell’operazione non ha escluso l’obbligo di notifica. Secondo l’Autorità, in presenza di autonomia degli organi amministrativi nelle decisioni strategiche e operative, non si configura per ciò solo un unico gruppo fra società partecipate dallo Stato.

Governance e qualificazione del controllo

A seguito dell’operazione PagoPA sarà amministrata da un Amministratore Unico oppure da un CdA di cinque componenti. Nel primo caso l’Amministratore Unico è designato da IPZS; nel secondo IPZS designa tre membri, tra cui l’Amministratore Delegato, mentre Poste designa due membri non esecutivi e indica tra questi il Presidente. Le designazioni rispettano le prescrizioni di genere previste nello statuto. Il CdA delibera, di regola, a maggioranza semplice.

L’Amministratore Delegato, designato da IPZS, gestisce la società, esercita i poteri esecutivi e gestionali, predispone piano industriale e budget e formula le proposte consiliari relative ai servizi delle piattaforme e alla nomina o revoca dei dirigenti con responsabilità strategica. Il Presidente ha funzioni non esecutive e non può ricevere deleghe esecutive o operative. Le decisioni strategiche attribuite al CdA, tra cui l’approvazione del piano industriale e del budget, le scelte principali sui servizi e la macrostruttura, sono assunte a maggioranza semplice. L’AGCM ha considerato tale assetto idoneo a qualificare l’acquisizione come controllo esclusivo di IPZS, senza attribuire a Poste un controllo congiunto.

Lo statuto prevede materie riservate sottoposte a quorum rafforzato o al consenso del socio di minoranza. Vi rientrano, tra l’altro, operazioni sul capitale, operazioni straordinarie che possano diluire la partecipazione di Poste, modifiche statutarie, procedure concorsuali e politiche di dividendo. Per le deliberazioni consiliari sono inoltre previste soglie quantitative per operazioni e decisioni finanziarie: ad esempio, costituzione di controllate, joint venture o consorzi oltre il maggiore tra 10 milioni di euro e il 10% dei ricavi; acquisizioni di partecipazioni o aziende oltre la stessa soglia; finanziamenti oltre il maggiore tra 30 milioni di euro e il 25% dei ricavi; scostamenti dal budget superiori al 20% o di importo unitario superiore a 10 milioni; e investimenti non previsti dal piano industriale oltre il maggiore tra 10 milioni di euro e il 10% dei ricavi.

In caso di stallo su una materia riservata, lo statuto prevede una consultazione da avviare entro quindici giorni lavorativi tramite un comitato paritetico di quattro manager apicali. Se non si raggiunge un accordo, la questione è deferita a un esperto indipendente, scelto congiuntamente dai soci; in mancanza di accordo, la nomina spetta al Presidente del Tribunale di Roma su ricorso di un azionista. La decisione dell’esperto è vincolante. È previsto un lock-up triennale sulle partecipazioni, fatta salva la cessione integrale infragruppo a società interamente controllate; successivamente opera un diritto di prelazione reciproco e i trasferimenti ammessi devono avvenire a fronte di un corrispettivo in denaro.

Piattaforme e mercati interessati

Le piattaforme gestite da PagoPA formano un ecosistema con interazioni tecnologiche e funzionali, pur conservando autonomia operativa e gestionale. Le principali piattaforme rilevanti ai fini della valutazione sono:

• pagoPA, infrastruttura nazionale per i pagamenti verso PA e altri soggetti aderenti. Oltre 20.110 enti creditori e circa 400 PSP risultavano attivi. L’interconnessione si basa sull’Identificativo Univoco Versamento (IUV), senza necessità di accordi multipli fra creditori e PSP. L’adesione dei PSP avviene mediante convenzione standard e integrazione tecnologica; il corrispettivo dovuto alla piattaforma è commisurato alle transazioni, mentre la commissione al pagatore è determinata dal singolo PSP e resa pubblica.
• SEND, servizio di notificazione digitale a valore legale degli atti della PA. La notifica può avvenire mediante canali digitali e, quando necessario, con avviso cartaceo affidato a fornitori postali selezionati tramite gara. Nel 2025 sono state inviate quasi 20 milioni di notifiche, oltre 5 milioni digitali; nel 2024 erano state quasi 9 milioni, di cui oltre 1,5 milioni digitali. SEND non può essere usata per alcune categorie, tra cui gli atti di natura processuale.
• App IO, punto di accesso ai servizi pubblici digitali, che integra messaggistica, accesso a servizi, pagamenti e documenti digitali. Negli ultimi dodici mesi risultavano oltre 14 milioni di utenti attivi e più di 15.900 enti presenti.
• PDND, infrastruttura per l’interoperabilità e lo scambio sicuro di dati fra amministrazioni, secondo il principio once-only.

L’analisi ha riguardato il mercato nazionale dei servizi funzionali all’incasso per conto terzi; i servizi di notifica digitale, comprendenti SEND e i servizi PEC; e i servizi di notifica postale degli atti giudiziari e della PA. Sono stati inoltre considerati i servizi fiduciari, la fornitura di identità digitali e l’ambito dei wallet di documenti, per i quali alcune definizioni merceologiche o geografiche sono state lasciate aperte.

Posizioni di mercato e osservazioni degli operatori

Nel mercato complessivo dei servizi funzionali all’incasso per conto terzi, Poste deteneva nel 2025 una quota stimata del [1-5%], contro quote indicate per Intesa Sanpaolo del [15-20%] e UniCredit del [5-10%]. Nel più ristretto insieme delle transazioni effettuate su pagoPA, Poste aveva circa il [30-35%] in volume e il [15-20%] in valore; erano presenti, tra gli altri, Intesa Sanpaolo, Mooney, UniCredit e Xoldy con le quote riportate nel provvedimento.

Per i servizi digitali di notifica, il fatturato di SEND è cresciuto da circa [1-5] milioni di euro nel 2023 a circa [5-10] milioni nel 2025. Nel mercato delle caselle PEC, le stime indicate per Aruba, Tinexta Infocert e Namirial erano rispettivamente [50-60%], [20-30%] e [10-20%]; Postel, tramite il servizio SeI PEC, deteneva una quota stimata del [1-5%] nel servizio di notifica considerato. Nelle notifiche postali, Poste aveva nel 2024 quote del [90-95%] sia in volume sia in valore, in lieve flessione rispetto al biennio precedente; le notifiche derivanti dalle gare bandite da PagoPA rappresentavano meno del 6% delle notifiche perfezionate da Poste. Tra i concorrenti figuravano Sailpost, Fulmine Group e Post&Service, ciascuno con quote contenute indicate nel provvedimento.

Nei servizi fiduciari Poste era attiva in misura marginale, con una quota nazionale stimata del [1-5%]; la diffusione dell’app CieSign di IPZS risultava contenuta. Nel mercato SPID Poste deteneva circa il [35-40%], mentre IPZS produce e personalizza la CIE e gestisce CieID. Il provvedimento richiama la graduale sostituzione dello SPID con i servizi di identità digitale basati sulla CIE. Allo stato, in Italia l’IT Wallet integrato nell’App IO era il solo portafoglio digitale pubblico con valenza legale nei limiti descritti; la possibile futura presenza di wallet privati rendeva prematura una definizione del mercato.

Gli operatori consultati, inclusi ABI, PSP, partner tecnologici e Assopostale, hanno sottolineato l’esigenza di preservare neutralità tecnologica, parità di accesso, segregazione informativa, indipendenza del procurement e monitoraggio esterno. I rischi segnalati riguardavano l’accesso di Poste a informazioni commercialmente sensibili e a dati non pubblici su architetture, specifiche, roadmap, prezzi e performance; possibili discriminazioni tecniche o temporali; e vantaggi nelle gare SEND. Alcuni hanno inoltre prospettato il rischio che Poste potesse ostacolare la crescita dei pagamenti digitali o delle notifiche digitali a vantaggio dei canali postali tradizionali.

Rischi concorrenziali e presìdi adottati

IPZS non opera nei comparti in cui è attiva PagoPA e non sono state rilevate sovrapposizioni orizzontali. Le criticità erano invece di natura verticale e conglomerale: Poste opera nei pagamenti, nei servizi postali e in ambiti fiduciari e digitali contigui, aderisce a pagoPA e partecipa alle gare per i servizi postali di SEND. La sua presenza come azionista avrebbe potuto generare prossimità a flussi informativi riservati e alle decisioni strategiche di PagoPA, con un vantaggio competitivo non replicabile, anche nell’assegnazione dei lotti di maggior valore.

L’AGCM ha ritenuto tali rischi superati dai presìdi inseriti nella configurazione dell’operazione e nello statuto:

• Indipendenza e riservatezza: gli amministratori designati da Poste devono possedere requisiti di indipendenza rispetto alla stessa Poste, secondo l’articolo 147-ter, comma 4, del TUF e la Raccomandazione n. 7 del Codice di Corporate Governance. Amministratori, sindaci e Direttore Generale sono soggetti a obblighi di riservatezza sulle informazioni antitrust sensibili; per due anni dalla cessazione dell’incarico non possono divulgarle né assumere incarichi, cariche o funzioni in Poste o nel Gruppo Poste. I presìdi hanno durata indeterminata.
• Segregazione dei dati: PagoPA deve proteggere i dati trattati e limitarne l’uso all’erogazione dei propri servizi, rispettando privacy, minimizzazione, integrità e riservatezza. Sono previste segregazione logica e funzionale degli ambienti, controlli sugli accessi basati sul privilegio minimo, tracciamento, audit e strumenti per rilevare anomalie e accessi irregolari. Ogni anno devono essere pubblicati SLA e KPI verificabili, compresi quelli su tempi di abilitazione, tassi di successo, sospensioni, supporto e gestione delle anomalie.
• Parità di trattamento e neutralità: gli affidamenti di beni, servizi e forniture devono seguire procedure selettive conformi al Codice dei contratti pubblici e alla normativa applicabile, senza vantaggi informativi o competitivi per gli azionisti. La prioritizzazione di PSP, operatori postali e partner tecnologici, inclusi l’ordine di esposizione e il rilascio di funzionalità, deve fondarsi su criteri oggettivi e non discriminatori; per i PSP è previsto un ordine di esposizione randomico. Non possono essere imposti vincoli di esclusiva a favore degli azionisti.
• Controllo interno e trustee: PagoPA deve dotarsi di regolamenti, procedure e politiche interne e di una struttura permanente incaricata di monitorare neutralità, parità di trattamento e conformità concorrenziale, indipendente da Poste. Deve inoltre nominare un Monitoring Trustee indipendente e professionalmente qualificato, previa approvazione dell’AGCM. Entro 60 giorni dall’adozione dello statuto, PagoPA deve sottoporre all’Autorità una proposta motivata di nomina e il mandato. Il mandato dura tre anni; il trustee non può ricevere incarichi da PagoPA, dai suoi azionisti o dai rispettivi gruppi durante il mandato e nei due anni successivi. Per cinque anni dall’adozione dello statuto trasmette relazioni all’AGCM: semestrali nel primo anno e annuali dal secondo.
• Accountability pubblica: ai sensi dell’articolo 20, comma 3-quater, del d.l. n. 19/2024, PagoPA deve trasmettere entro il 30 giugno di ogni anno una relazione all’autorità politica delegata all’innovazione tecnologica e pubblicarla sul proprio sito.

Parere AGCOM e valutazione finale

Il parere AGCOM è pervenuto il 24 luglio 2026, dopo la richiesta del 24 giugno. L’Autorità ha considerato il sistema di presìdi una condizione sostanziale di compatibilità e ha chiesto di estendere espressamente neutralità, non discriminazione e parità di accesso alla gestione, integrazione ed evoluzione dei servizi SERC/SERCQ nell’ambito di SEND. Ha inoltre suggerito un ruolo dell’AGCOM nella nomina o valutazione del Monitoring Trustee, la trasmissione periodica delle relazioni anche all’AGCOM e verifiche sulla funzionalità del sistema di notifica digitale.

L’AGCM ha rilevato che l’approvazione preventiva del Monitoring Trustee da parte della stessa Autorità assicura il controllo sui requisiti di indipendenza e professionalità. Gli ulteriori suggerimenti, pur ritenuti astrattamente apprezzabili, non potevano determinare una modifica della configurazione dell’operazione in assenza dei presupposti per avviare un’istruttoria ai sensi degli articoli 14 e 16 della legge n. 287/1990.

In conclusione, l’Autorità ha ritenuto che l’operazione, con i presìdi previsti, non ostacoli in misura significativa la concorrenza effettiva nei mercati interessati e non comporti la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante. Ha pertanto deliberato di non avviare l’istruttoria prevista dall’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/1990.