Sentenza n. 12415/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento comunale del 3 aprile 2023, con cui il Comune aveva annullato in autotutela la concessione edilizia in sanatoria rilasciata il 15 marzo 1999. La sanatoria riguardava una superficie utile destinata alla ristorazione e una superficie accessoria qualificata come tettoia leggera con funzione pertinenziale. Il Comune aveva fondato l'annullamento su una relazione della Capitaneria di Porto del 2022, che aveva rilevato una difformità tra la descrizione della tettoia come struttura aperta e lo stato dei luoghi, caratterizzato dalla chiusura delle pareti laterali e da modifiche alla copertura. La ricorrente ha dedotto: difetto di istruttoria e di motivazione, per avere il Comune recepito acriticamente la relazione senza accertare la datazione delle difformità; travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti, sostenendo che le chiusure laterali e le modifiche alla copertura fossero opere successive alla sanatoria, già colpite dall'ordinanza di demolizione del 2020; violazione dei principi di affidamento e certezza dei rapporti giuridici, considerato il consolidamento del titolo per oltre vent'anni; sproporzione, illogicità e sviamento, per l'annullamento dell'intero titolo nonostante la limitata entità delle difformità originarie e l'avvenuto ripristino della tettoia nella configurazione aperta. La società ha inoltre richiamato la successiva sentenza del Consiglio di Stato n. 5671 del 2025, che aveva confermato la legittimità dell'ordine di demolizione delle chiusure e delle modifiche della copertura, nonché il verbale comunale del 15 dicembre 2025 attestante l'esecuzione del ripristino.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il provvedimento comunale è stato annullato. Il giudice ha ritenuto che l'art. 21-nonies l. 241/1990 consenta l'annullamento d'ufficio entro un termine ragionevole, salvo l'eccezione prevista dal comma 2-bis per i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti. Tale eccezione, essendo derogatoria rispetto alla stabilizzazione degli atti favorevoli, è di stretta interpretazione e richiede la prova, anche indiziaria, della falsità originaria da parte dell'amministrazione. Nel caso concreto, la difformità tra la struttura descritta nel 1999 e quella rilevata nel 2022 era accertata, ma non dimostrava che le chiusure laterali fossero già presenti al momento della domanda o del rilascio della sanatoria. Gli elaborati del condono del 1986 e la descrizione contenuta nella domanda del 1999 deponevano, invece, per l'originaria configurazione aperta. La modifica poteva essere stata realizzata in un momento successivo, compreso tra il 1986 e il 2020, e l'amministrazione non aveva svolto un'istruttoria idonea a collocarla temporalmente, né aveva fornito una motivazione rigorosa sulla falsità originaria. La lieve difformità relativa alla copertura non integrava, da sola, una falsità costitutiva del titolo. Non poteva quindi operare l'eccezione al termine ragionevole e l'autotutela, esercitata oltre vent'anni dopo il rilascio, era tardiva. Il giudice ha inoltre ritenuto sproporzionato l'annullamento dell'intera concessione: la struttura aperta era stata assentita e la chiusura laterale, insieme alle modifiche della copertura, era già stata sanzionata con l'ordine di demolizione, poi eseguito. L'annullamento integrale avrebbe privato retroattivamente di titolo una struttura nel suo nucleo originario legittimamente sanata, senza conseguire un'ulteriore finalità concreta. Le censure relative alle autorizzazioni demaniali e doganali sono state assorbite; il giudice ha comunque osservato che la mancata acquisizione delle autorizzazioni costituiva un onere istruttorio dell'amministrazione e che il rilascio dell'autorizzazione doganale nel 2005 escludeva un impedimento assoluto. Il Comune è stato condannato al pagamento di 2.000 euro oltre accessori e spese.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 consente all’Amministrazione di annullare d’ufficio un provvedimento illegittimo, previa valutazione degli interessi dei destinatari, entro un termine ragionevole.

  L'annullamento d'ufficio di un titolo favorevole richiede l'illegittimità originaria, un termine ragionevole e la ponderazione degli interessi coinvolti, compreso l'affidamento del destinatario.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Tale limite temporale non opera per i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti.

  La deroga al termine ragionevole opera solo quando l'amministrazione provi la falsità originaria della rappresentazione fattuale contenuta nell'istanza; la mera difformità dello stato dei luoghi accertata molti anni dopo non è sufficiente a dimostrare tale falsità.

• art. 4 d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Ha introdotto il comma 2-bis dell'art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla memoria di replica depositata dalla ricorrente.

Massime di principio

• L'eccezione al termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio dei provvedimenti favorevoli, prevista per i titoli conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti, è di stretta interpretazione e presuppone che l'amministrazione dimostri, anche indiziariamente, la falsità originaria della rappresentazione contenuta nell'istanza.
• La mera difformità tra lo stato dei luoghi rilevato molti anni dopo il rilascio di un titolo edilizio e la situazione descritta nell'istanza non dimostra, di per sé, che la difformità fosse già esistente al momento della domanda o del rilascio; l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria idonea a collocare temporalmente le opere e motivare specificamente sulla loro preesistenza.
• L'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio consolidato da lungo tempo richiede una motivazione rigorosa sull'illegittimità originaria e una concreta ponderazione dell'affidamento del privato e degli interessi pubblici e privati coinvolti.
• Il principio di proporzionalità impone di limitare l'intervento amministrativo alle sole opere non conformi, quando il nucleo originario dell'intervento sia stato legittimamente assentito e l'abuso sia già stato sanzionato e rimosso mediante un distinto ordine di demolizione; non è proporzionato annullare integralmente il titolo, privando retroattivamente di copertura giuridica la parte legittima dell'opera.
• Quando la mancata acquisizione di autorizzazioni presupposte dipende da un'omissione istruttoria dell'amministrazione procedente, tale circostanza non esonera l'amministrazione dal rispetto dei limiti temporali e sostanziali dell'autotutela, né dalla ponderazione dell'affidamento maturato dal destinatario.

Come è indicizzato