Parere n. 917/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti, avvocati dipendenti del Comune di Perugia, hanno impugnato la delibera comunale n. 366/2022 nella parte in cui ha modificato l’art. 5-quater del regolamento comunale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, prevedendo, per le sentenze favorevoli con compensazione delle spese, la liquidazione dei compensi sulla base dei valori tabellari del d.m. n. 55/2014 ridotti del 25%, nonché stabilendo che le somme eccedenti i limiti annuali non potessero essere liquidate nelle annualità successive, ma dovessero costituire economie definitivamente acquisite al bilancio dell’ente. I ricorrenti hanno dedotto: la violazione dell’art. 9, commi 6 e 7, del d.l. n. 90/2014, sostenendo che la norma primaria non consentirebbe al Comune di introdurre una decadenza dal compenso né di impedire il differimento delle eccedenze; l’eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione, anche in relazione al richiamo a pareri della Corte dei conti; la violazione degli artt. 36 Cost. e 23 della l. n. 247/2012, per lesione del diritto a un’equa retribuzione; la violazione dell’art. 202 del d.P.R. n. 3/1957 e dell’art. 3, comma 57, della l. n. 537/1993, nonché il contrasto con la disciplina previgente e il divieto di reformatio in peius. È stata inoltre dedotta l’illegittimità derivata degli atti applicativi. Il Ministero dell’interno ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la controversia riguardasse in sostanza pretese creditorie devolute al giudice ordinario, e ha comunque concluso per il rigetto.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. In via preliminare ha escluso il difetto di giurisdizione, ritenendo che le disposizioni regolamentari impugnate disciplinino in via generale le modalità di determinazione e corresponsione dei compensi professionali degli avvocati comunali, incidendo sull’autonomia finanziaria dell’ente e sulle modalità generali di verifica dell’attività professionale. Nel merito, ha affermato che l’art. 9, comma 6, del d.l. n. 90/2014 subordina la corresponsione dei compensi sia alle norme regolamentari o contrattuali vigenti sia ai limiti dello stanziamento previsto, non superiore a quello del 2013. Tale limite non riguarda soltanto il momento temporale del pagamento, ma la stessa possibilità di corresponsione delle somme. Ne consegue che i compensi maturati oltre il tetto annuale non possono essere differiti a nessuna annualità successiva. La disciplina comunale è stata quindi ritenuta conforme alla normativa primaria e alla relativa interpretazione fornita dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4489/2024, nonché dai richiamati orientamenti della Corte dei conti. La Sezione ha inoltre escluso la violazione del principio di irriducibilità della retribuzione e della non retroattività, precisando che il diritto ai compensi variabili sorge con la decisione giudiziale, o con il passaggio in giudicato ove rilevante, e non con il conferimento del mandato o con lo svolgimento dell’attività difensiva. Sono state respinte anche le censure fondate sugli artt. 202 del d.P.R. n. 3/1957 e 3, comma 57, della l. n. 537/1993, nonché quelle relative agli artt. 36 Cost. e 23 della l. n. 247/2012. Il tetto e il divieto di differimento sono stati qualificati come regole conformative di una componente variabile della retribuzione, riferita a diritti non ancora maturati, e non come decurtazione di somme già acquisite.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9, commi 6 e 7, d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n. 114/2014

  In tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese [...] ai dipendenti [...] sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento previsto, il quale non può superare il corrispondente stanziamento relativo all’anno 2013

  La disposizione subordina la corresponsione dei compensi sia alla disciplina regolamentare o contrattuale sia al limite dello stanziamento; il superamento del tetto annuale impedisce la corresponsione anche negli anni successivi.

• art. 5-quater del regolamento comunale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi

  Nel caso in cui i compensi da liquidare nell’anno eccedano i limiti di cui al precedente comma 13, le somme in eccesso non possono essere liquidate nelle annualità successive ma costituiscono economie acquisite definitivamente al bilancio dell’ente

  La disposizione regolamentare è ritenuta conforme all’art. 9 del d.l. n. 90/2014, in quanto esclude il differimento delle eccedenze oltre il tetto annuale.

• art. 9, comma 1, d.l. n. 90/2014

  Il tetto retributivo si applica dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, non essendo subordinato all’adozione dei regolamenti attuativi.

• art. 36 Cost.

  Non è violato dal limite sui compensi variabili, poiché le somme ulteriori rispetto al tetto non costituiscono diritti retributivi già maturati.

• art. 97 Cost.

  È richiamato dai ricorrenti in relazione ai principi di imparzialità e buon andamento, ma la censura è stata ritenuta infondata.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il dedotto difetto di motivazione non è stato ravvisato, essendo la disciplina comunale coerente con la finalità legale di contenimento della spesa.

• art. 23 l. n. 247/2012

  Il principio di adeguata retribuzione dell’avvocato dipendente non impedisce la conformazione legislativa e regolamentare della componente variabile entro i limiti di spesa stabiliti dalla legge.

• art. 202 d.P.R. n. 3/1957

  La censura fondata sulla sua applicabilità ai rapporti esistenti è stata respinta.

• art. 3, comma 57, l. n. 537/1993

  Il richiamo non conduce a escludere l’applicazione dei limiti derivanti dall’art. 9 del d.l. n. 90/2014.

• art. 1, comma 458, l. n. 147/2013

  L’abrogazione dell’art. 202 del d.P.R. n. 3/1957 non impedisce l’applicazione della successiva disciplina primaria sui compensi degli avvocati pubblici.

• d.lgs. n. 118/2011

  Le regole di contabilità pubblica sono richiamate a sostegno dell’impossibilità di differire agli anni successivi compensi eccedenti i limiti annuali.

• d.P.R. n. 1199/1971

  Costituisce la disciplina del ricorso straordinario, nell’ambito del quale è stato reso il parere decisorio.

Massime di principio

• Quando la legge subordina la corresponsione dei compensi professionali degli avvocati dipendenti pubblici ai limiti dello stanziamento annuale, il limite incide sulla stessa possibilità di erogazione e non soltanto sul momento temporale del pagamento; le somme eccedenti il tetto non possono quindi essere differite alle annualità successive.
• L’art. 9, comma 6, del d.l. n. 90/2014 consente alle amministrazioni di disciplinare con regolamento o contratto la misura e le modalità dei compensi professionali degli avvocati interni, purché siano rispettati il limite dello stanziamento dell’anno 2013 e il tetto retributivo previsto dalla legge.
• La componente variabile della retribuzione degli avvocati pubblici non si considera definitivamente maturata con il conferimento del mandato o con lo svolgimento dell’attività difensiva, ma in relazione alla definizione della controversia secondo le regole applicabili; pertanto la disciplina vigente al momento rilevante può operare senza costituire indebita retroattività.
• La limitazione dei compensi variabili non viola di per sé gli artt. 36 Cost. e 23 della l. n. 247/2012 quando opera su somme non ancora maturate, definendo il massimo percepibile e non riducendo emolumenti già acquisiti.
• Una disciplina regolamentare comunale sui compensi dell’avvocatura interna, in quanto detta criteri generali incidenti sull’organizzazione dell’ente e sulla sua autonomia finanziaria, può essere contestata davanti al giudice amministrativo, anche se le successive controversie sulle singole pretese creditorie possono riguardare posizioni di diritto soggettivo.

Come è indicizzato