Corte di giustizia, Sentenza C-427/18

Riduzione dell’indennità correlata alle condizioni di vita per il personale del SEAE in Etiopia

La pronuncia riguarda un’impugnazione del SEAE avverso una sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione amministrativa del 19 aprile 2016, con cui era stata ridotta dal 30% al 25% dell’importo di riferimento l’indennità correlata alle condizioni di vita (ICV) per il personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia. La Corte è chiamata a stabilire se, prima di adottare tale revisione annuale, il SEAE dovesse necessariamente adottare disposizioni generali di esecuzione (DGE) per l’articolo 10 dell’allegato X allo Statuto.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti in primo grado, funzionari, agenti temporanei e agenti contrattuali del SEAE in servizio in Etiopia, avevano contestato la decisione di riduzione dell’ICV mediante reclami amministrativi ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, respinti con decisione del 9 novembre 2016. Essi avevano quindi adito il Tribunale chiedendo l’annullamento della decisione controversa e il risarcimento del danno morale.

Il Tribunale aveva accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X imponesse l’adozione di DGE per l’intero allegato X, compreso l’articolo 10 sull’ICV, e aveva pertanto annullato la decisione del SEAE nella parte relativa alla riduzione dell’indennità per l’Etiopia.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 1 ter dello Statuto, secondo cui il SEAE è assimilato alle istituzioni dell’Unione ai fini dell’applicazione dello Statuto;
• l’articolo 101 bis dello Statuto, che rinvia all’allegato X per il regime speciale del personale in paesi terzi;
• l’articolo 110 dello Statuto, che disciplina l’adozione delle DGE previo consulto del comitato del personale e parere del comitato dello Statuto;
• l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X, secondo cui le DGE sono stabilite conformemente all’articolo 110;
• l’articolo 10 dell’allegato X, relativo all’ICV, che prevede una valutazione e, se del caso, revisione annuale da parte dell’APN previo parere del comitato del personale, nonché l’adozione di "disposizioni particolareggiate di attuazione".

Sono inoltre richiamati il RAA, applicabile agli agenti temporanei e contrattuali, e le decisioni del SEAE del 17 dicembre 2013 e del 3 dicembre 2014, adottate previo coinvolgimento degli organi del personale, che costituivano il contesto amministrativo della revisione annuale dell’ICV.

Motivi dell’impugnazione

Il SEAE deduceva due motivi:

• il primo, per errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 1 dell’allegato X, sostenendo che tale disposizione non impone DGE per l’intero allegato, ma solo per le ipotesi in cui una specifica norma lo richieda;
• il secondo, per errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 10 dell’allegato X, che non sarebbe così indeterminato da richiedere DGE per evitare applicazioni arbitrarie.

I resistenti sostenevano che il primo motivo fosse irricevibile o comunque infondato, e che l’articolo 1, terzo comma, imponesse DGE per tutto l’allegato X.

Ricevibilità del primo motivo

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità. Osserva che il primo motivo dell’impugnazione non amplia indebitamente l’oggetto della controversia, poiché censura la soluzione giuridica adottata dal Tribunale proprio sul punto decisivo dell’interpretazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X. In sede di impugnazione è consentito contestare la fondatezza giuridica della sentenza impugnata sui motivi già discussi dinanzi al giudice di primo grado.

Ragionamento della Corte sul primo motivo

La Corte ricorda che, secondo la propria giurisprudenza, le DGE ex articolo 110 dello Statuto sono richieste in primo luogo solo quando una disposizione speciale dello Statuto lo preveda espressamente; in via eccezionale, possono essere necessarie anche se la norma sia talmente poco chiara da creare rischio di applicazione arbitraria.

Applicando tale criterio, la Corte afferma che il Tribunale ha erroneamente attribuito all’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X la portata di obbligo espresso di adottare DGE per tutto l’allegato. La disposizione, infatti, va letta come rinvio procedurale: indica la procedura da seguire qualora, per una specifica norma dell’allegato X, si renda necessaria l’adozione di DGE. Non istituisce invece un obbligo generalizzato per tutte le norme dell’allegato.

La Corte valorizza diversi elementi:

• l’allegato X contiene discipline differenti, parlando talvolta di DGE, talvolta di "disposizioni particolareggiate di attuazione", talvolta di semplici condizioni stabilite dall’APN;
• l’interpretazione del Tribunale duplicherebbe inutilmente le procedure già previste dall’articolo 10, paragrafo 3, e da altre norme dell’allegato;
• la lettura estensiva del Tribunale svuoterebbe di efficacia pratica le procedure speciali previste per alcune disposizioni dell’allegato X;
• i lavori preparatori mostrano che il riferimento dell’articolo 1, terzo comma, era stato inserito per precisare la procedura di adozione delle DGE, non per imporle per tutto l’allegato;
• la riforma del 2013 ha semplificato l’articolo 10 dell’allegato X sostituendo la disciplina dettagliata precedente con una formula più flessibile e con l’articolo 10, paragrafo 3, che prevede solo disposizioni particolareggiate di attuazione, il che conferma che il legislatore non ha voluto imporre DGE per tale articolo.

La Corte conclude quindi che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’annullare la decisione del SEAE fondandosi sull’asserito obbligo generale di adottare DGE per l’articolo 10.

Ragionamento della Corte sul secondo motivo

Il secondo motivo viene respinto come infondato. La Corte chiarisce che il Tribunale non aveva fondato l’annullamento sulla supposta indeterminatezza dell’articolo 10 tale da richiedere DGE in via eccezionale; al contrario, il cuore della decisione del Tribunale era l’erronea interpretazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X come obbligo generale.

Di conseguenza, il secondo motivo del SEAE si fondava su una lettura non corretta della sentenza impugnata e non poteva essere accolto.

Dispositivo e conseguenze processuali

La Corte annulla i punti 1 e 3 del dispositivo della sentenza del Tribunale, cioè quelli relativi all’annullamento della decisione del SEAE e alla condanna alle spese.

Tuttavia, poiché il Tribunale non aveva esaminato il secondo e il terzo motivo del ricorso di primo grado, la Corte ritiene che lo stato degli atti non consenta di decidere definitivamente sulla controversia. La causa viene quindi rinviata al Tribunale per il prosieguo del giudizio. Le spese sono riservate.

Principio affermato

L’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X allo Statuto non crea un obbligo autonomo e generale di adottare DGE per tutte le disposizioni dell’allegato X; esso rinvia soltanto alla procedura dell’articolo 110 dello Statuto quando, per una specifica disposizione, le DGE siano effettivamente necessarie. In mancanza di una previsione espressa o di una indeterminatezza tale da generare applicazione arbitraria, l’adozione di DGE non è condizione di legittimità per la revisione annuale dell’ICV ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato X.