Sentenza n. 3264/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo: nullità della decisione per omesso esame di questioni, riproduzione di parti di altre sentenze ed errori nell’indicazione di fatti; violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il GSE avrebbe agito oltre il termine ragionevole o annuale, decorrente dall’ammissione agli incentivi, dall’avvio del procedimento di verifica o dalla conoscenza dei fatti risalente al 2018; erronea qualificazione del potere del GSE come autotutela; insussistenza o mancato autonomo accertamento delle falsità documentali; erronea valutazione dell’artificioso frazionamento degli impianti; difetto di motivazione e di istruttoria; illegittimità della richiesta di restituzione per duplicazione con pretese azionate in sede contabile, civile o penale e per richiesta di somme non effettivamente percepite; richiesta subordinata di sospensione del giudizio in attesa della definizione del processo penale; erroneità della condanna alle spese. La vicenda riguardava un impianto qualificato come integrato con caratteristiche innovative, per il quale erano stati prodotti documenti tecnici e una copia della CIA non corrispondenti a quelli comunali. Il GSE aveva inoltre accertato che più impianti, realizzati sulla medesima particella e riconducibili allo stesso soggetto, dovevano essere considerati unitariamente ai fini della potenza e dell’accesso agli incentivi.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha escluso la nullità della sentenza di primo grado: omissioni, errori nella ricostruzione dei fatti e motivazione eventualmente non corretta costituiscono vizi motivazionali emendabili in appello, non carenze macroscopiche riconducibili all’art. 105 c.p.a. In forza dell’effetto devolutivo, il giudice d’appello può integrare o correggere la motivazione del TAR. È stata respinta la censura sul termine di esercizio del potere. L’art. 42 d.lgs. 28/2011 sottopone il GSE alla verifica dei dati e dei documenti forniti per ottenere gli incentivi e, dopo la novella del 2020, richiama i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Tale richiamo comprende anche il comma 2-bis, sicché, in presenza di false rappresentazioni o documenti falsi, il GSE può intervenire oltre il termine ordinario. Non è necessario attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale, potendo il GSE effettuare una propria autonoma valutazione dei fatti emersi nelle indagini. Nel caso concreto il GSE aveva valutato autonomamente la falsità della documentazione, l’alterazione della CIA, la non corrispondenza tra impianto autorizzato e impianto realizzato e la documentazione tecnica recante timbro e firma apocrifi. La violazione è stata ritenuta sostanziale e grave, perché aveva impedito il controllo dei requisiti tecnici e della corretta qualificazione dell’impianto, giustificando la decadenza integrale anziché la decurtazione dell’incentivo. È stata ritenuta legittima anche la qualificazione unitaria degli impianti ai sensi dell’art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011: rilevano la realizzazione da parte dello stesso soggetto responsabile e la collocazione sulla medesima particella catastale, senza necessità di dimostrare uno specifico intento soggettivo elusivo. La diversa tipologia tecnica degli impianti, installati su edificio o su facciata, non esclude l’applicazione della regola anti-frazionamento. L’eventuale riferimento non decisivo alla Tremonti Ambiente non incide sulla legittimità dell’atto, essendo sufficiente una delle autonome ragioni poste a fondamento del provvedimento plurimotivato; inoltre la società aveva rinunciato al beneficio fiscale. La richiesta di restituzione è stata ritenuta conseguenza vincolata della decadenza, ferma restando, in fase esecutiva, la necessità di limitare il recupero alle somme effettivamente percepite e di evitare duplicazioni rispetto a somme già riscosse per il medesimo titolo. Il giudizio contabile e quello risarcitorio hanno causa petendi distinta. È stata respinta anche la censura sulle spese: la liquidazione segue la soccombenza ed è sindacabile solo in presenza di manifesta abnormità o irrazionalità. Le spese d’appello sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La rimessione al primo giudice per nullità della sentenza è limitata a carenze macroscopiche, quali omessa pronuncia sulla domanda, pronuncia su domanda diversa, motivazione inesistente o apparente e altre ipotesi tipizzate; errori di fatto o vizi motivazionali sono normalmente emendabili in appello.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate

  Il GSE esercita un potere di verifica e controllo sui dati e documenti dichiarati e, per violazioni rilevanti, dispone decadenza e recupero; il richiamo all’art. 21-nonies comprende anche la disciplina delle false rappresentazioni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo [...] può essere annullato d'ufficio [...] entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi [...]

  Il termine ordinario di dodici mesi è superabile, ai sensi del comma 2-bis, per provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni false o mendaci; il GSE può valutare autonomamente la falsità senza necessità di una sentenza penale irrevocabile.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il comportamento del GSE che attende, pur non essendovi obbligato, la pronuncia penale di primo grado è stato ricondotto ai principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Non hanno titolo a percepire gli incentivi [...] i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che [...] hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci

  La produzione di dati o documenti non veritieri esclude il diritto alla percezione degli incentivi.

• art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011

  ai fini dell'attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti

  La regola anti-frazionamento opera in presenza della riconducibilità a un unico soggetto e della collocazione sulla stessa particella o su particelle contigue, senza necessità di accertare uno specifico intento elusivo.

• Allegato 1, lett. a), D.M. 31 gennaio 2014

  presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi

  La presentazione di documentazione tecnica falsa o contraffatta, se essenziale per verificare l’ammissibilità e la qualificazione dell’impianto, costituisce violazione rilevante idonea a fondare la decadenza.

• Allegato 1, lett. i), D.M. 31 gennaio 2014

  inefficacia del titolo autorizzativo per la costruzione ed esercizio dell’impianto

  L’inefficacia del titolo autorizzativo integra una violazione rilevante ai fini della decadenza dagli incentivi.

• Allegato 1, lett. j), D.M. 31 gennaio 2014

  insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell'impianto, per l'accesso agli incentivi ovvero autorizzativi

  L’insussistenza dei requisiti di qualificazione o di accesso agli incentivi giustifica il rigetto o la decadenza.

• art. 8 D.M. 5 maggio 2011

  L’unificazione degli impianti, superando la soglia applicabile ai piccoli impianti, comporta l’assoggettamento alla disciplina dell’iscrizione al Registro e della relativa graduatoria.

• art. 21 D.M. 5 maggio 2011

  Richiama la regola per cui non possono percepire incentivi i soggetti che abbiano fornito dati o documenti non veritieri o reso dichiarazioni false o mendaci.

• art. 6, commi 13-19, l. 388/2000

  Disciplina il beneficio fiscale denominato Tremonti Ambiente; la rinuncia al beneficio esclude, nel caso concreto, il cumulo contestato.

• art. 19 d.lgs. 231/2001

  La restituzione eventualmente conseguita ai sensi della disciplina della responsabilità degli enti può rilevare in fase esecutiva per evitare duplicazioni del recupero.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare i presupposti degli incentivi e disporre la decadenza per violazioni rilevanti comprende il controllo della veridicità dei dati, delle dichiarazioni e della documentazione tecnica presentati dal soggetto responsabile.
• Il richiamo dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 rende applicabile anche il comma 2-bis di tale ultima disposizione; pertanto, in presenza di false rappresentazioni o documenti falsi, il GSE può intervenire oltre il termine ordinario di dodici mesi.
• Ai fini dell’esercizio del potere di decadenza per falsità, il GSE può effettuare una valutazione autonoma dei fatti emersi in sede penale e non deve attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale, né è vincolato dalla prescrizione del reato quando gli elementi raccolti consentano autonomamente di accertare la violazione amministrativa.
• La presentazione di documenti falsi o contraffatti essenziali per verificare la qualificazione e l’ammissibilità dell’impianto costituisce violazione sostanziale, non meramente formale, e può giustificare la decadenza integrale dagli incentivi anziché la loro decurtazione.
• Per gli impianti soggetti al Quarto conto energia, più impianti realizzati dallo stesso soggetto responsabile e collocati sulla medesima particella catastale o su particelle contigue devono essere considerati unitariamente ai fini della potenza e dell’accesso agli incentivi, senza che sia necessario provare uno specifico intento soggettivo di frazionamento; la diversa tipologia costruttiva degli impianti non impedisce l’applicazione della regola.
• In caso di provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola delle autonome ragioni poste a fondamento dell’atto è sufficiente a sostenerne la legittimità, rendendo irrilevante l’eventuale erroneità di una motivazione ulteriore non decisiva.

Come è indicizzato