Sentenza n. 113/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis l. n. 287/1990, le deliberazioni con cui il Comune aveva prorogato al 31 dicembre 2024 tutte le concessioni demaniali marittime turistico-ricettive presenti nel territorio comunale. Sono state dedotte: la violazione dell’art. 3, comma 1, l. n. 118/2022, nella formulazione originaria, perché già abrogata alla data degli atti impugnati; la violazione dell’art. 3, comma 3, e dell’art. 4, comma 4-bis, l. n. 118/2022, nonché dell’art. 10-quater d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023; il contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi enunciati dalle sentenze dell’Adunanza plenaria n. 17 e n. 18 del 2021. Secondo l’Autorità, la proroga tecnica era ammissibile soltanto in presenza di una procedura selettiva già indetta e non conclusa per ragioni oggettive, mentre il Comune non aveva bandito alcuna gara nel periodo novembre 2021-dicembre 2023 e aveva utilizzato la proroga per differire indefinitamente l’indizione della procedura. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di patrocinio dell’Autorità, l’improcedibilità per cessazione dell’efficacia degli atti e l’infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha estromesso il Comune di Sarzana, erroneamente costituito nel giudizio e privo di legittimazione passiva, poiché estraneo agli atti impugnati. Ha respinto l’eccezione relativa al difetto di ius postulandi, ritenendo legittimo il ricorso dell’Autorità al difensore del libero Foro anche senza il parere dell’Avvocato generale dello Stato, perché nel caso concreto sussisteva un obiettivo conflitto tra la posizione dell’Autorità, volta a sostenere il contrasto della normativa interna con il diritto unionale, e la funzione istituzionale dell’Avvocatura dello Stato di difendere la conformità del diritto interno davanti alle Corti sovranazionali. Ha respinto anche l’eccezione di improcedibilità: benché la proroga fosse ormai scaduta, l’Autorità conservava un interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti, funzionale a orientare per il futuro l’azione amministrativa e a impedire la reiterazione di proroghe a catena. Nel merito ha accolto entrambe le censure. La disposizione originaria dell’art. 3 l. n. 118/2022 era stata abrogata o modificata dalla l. n. 14/2023 prima dell’adozione delle deliberazioni, sicché non poteva fondare la proroga. Inoltre, la proroga disposta era generalizzata e non tecnica: l’art. 3, comma 3, consentiva una proroga soltanto per il tempo strettamente necessario a concludere una procedura selettiva già effettivamente iniziata o almeno formalmente indetta, in presenza di difficoltà oggettive o contenzioso. Il Comune, invece, non aveva indetto alcuna gara e aveva invocato soltanto la mancata emanazione dei decreti delegati e generiche difficoltà applicative, che non costituivano impedimenti legittimi, anche perché la disciplina risultava sufficientemente chiara e altri Comuni avevano svolto le gare. Il TAR ha quindi dichiarato illegittime le deliberazioni ai sensi degli artt. 34, comma 3, c.p.a. e 21-bis l. n. 287/1990, dettando coordinate conformative: il Comune deve indire al più presto la gara per l’assegnazione delle aree e concluderla entro maggio-giugno 2026, così da consentire l’assegnazione per la stagione turistica 2026. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  Attribuisce all’Autorità la legittimazione a impugnare gli atti amministrativi lesivi della concorrenza e consente, anche dopo la cessazione degli effetti dell’atto, l’accertamento della sua illegittimità per orientare pro futuro l’azione amministrativa.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente di accertare l’illegittimità dell’atto quando, pur essendo cessata l’efficacia dello stesso, permane l’interesse del ricorrente alla pronuncia.

• art. 34, comma 1, lett. c) ed e), c.p.a.

  Fondano le coordinate conformative impartite all’amministrazione conseguenti alla dichiarazione di illegittimità.

• art. 3, commi 1 e 3, l. n. 118/2022

  In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ….

  La disposizione consente soltanto proroghe tecniche, per il tempo strettamente necessario a concludere una procedura selettiva già iniziata o formalmente indetta; non consente proroghe generalizzate finalizzate a rinviare l’indizione della gara.

• art. 4, comma 4-bis, l. n. 118/2022

  Richiamato tra i parametri normativi della disciplina delle procedure di riassegnazione delle concessioni demaniali.

• art. 10-quater d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023

  Richiamato tra le norme interne rilevanti per la disciplina delle proroghe e della riassegnazione delle concessioni demaniali.

• art. 49 TFUE

  Insieme alle altre norme unionali impone il rispetto della libertà di stabilimento e impedisce proroghe generalizzate incompatibili con l’apertura concorrenziale delle concessioni.

• art. 56 TFUE

  Richiamato quale parametro del diritto unionale che esclude proroghe generalizzate delle concessioni demaniali scadute.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone, in presenza di risorse naturali scarse, procedure di selezione imparziali e trasparenti e impedisce il rinnovo automatico o la proroga generalizzata delle concessioni.

• art. 5 r.d. n. 1611/1933

  La deroga al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato è giustificata da ragioni assolutamente eccezionali; la loro sussistenza concreta può essere verificata dal giudice, senza che l’assenza del parere dell’Avvocato generale renda di per sé invalida la procura.

Massime di principio

• La proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime scadute è legittima soltanto quando una procedura selettiva sia stata già effettivamente iniziata o almeno formalmente indetta e, per ragioni oggettive non prevedibili, non possa essere conclusa nel termine stabilito; non è ammissibile utilizzare la proroga per differire l’indizione della gara a un momento futuro e incerto.
• Le proroghe generalizzate delle concessioni demaniali marittime, adottate senza una previa procedura selettiva, contrastano con gli artt. 49 e 56 TFUE, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi di concorrenza, pubblicità, trasparenza e imparzialità; la normativa interna incompatibile deve essere disapplicata dall’amministrazione e dal giudice nazionale.
• L’interesse dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato all’impugnazione ex art. 21-bis l. n. 287/1990 non viene meno per la sola cessazione degli effetti dell’atto impugnato, quando permane l’interesse all’accertamento dell’illegittimità per orientare pro futuro l’azione amministrativa e prevenire la reiterazione di violazioni mediante proroghe successive.
• In un giudizio promosso da un’autorità soggetta al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato, il ricorso al difensore del libero Foro può essere legittimo senza il previo parere dell’Avvocato generale quando, in concreto, l’Avvocatura non possa difendere contemporaneamente posizioni processuali antagoniste; la verifica delle ragioni eccezionali spetta al giudice procedente.
• Le difficoltà applicative della disciplina sulle gare per le concessioni demaniali, in assenza di ulteriori circostanze oggettive e imprevedibili riferite a una procedura già indetta, non giustificano il mancato avvio della selezione, quando il quadro normativo risulti sufficientemente chiaro e altre amministrazioni abbiano già bandito e concluso procedure analoghe.

Come è indicizzato