Sentenza n. 1808/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato, con il ricorso principale, la delibera ART n. 16/2019 e il relativo Allegato A, sostenendo che fossero applicabili anche a rapporti concessori in corso, compresi quelli il cui periodo regolatorio era scaduto prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 109/2018 senza che fosse stato perfezionato l'aggiornamento del piano economico-finanziario. Ha dedotto violazione di legge, eccesso di potere, lesione del legittimo affidamento, della certezza del diritto e dell'intangibilità dei rapporti negoziali di durata, nonché compromissione della libera iniziativa economica e del diritto alla remunerazione degli investimenti. Con il primo atto di motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 65/2019, deducendone l'illegittimità derivata, l'insussistenza del potere dell'Autorità di modificare unilateralmente il sistema tariffario convenzionale delle concessioni in essere, l'illegittimità costituzionale e l'incompatibilità con il diritto dell'Unione della disciplina primaria, l'irragionevolezza dell'applicazione del nuovo sistema alla propria concessione nonostante il mancato aggiornamento del PEF fosse imputabile al MIT, nonché vizi di illogicità, difetto di motivazione e di istruttoria, anche con riguardo all'indicatore di produttività X, al metodo di calcolo, al tasso di remunerazione del capitale investito, alle poste figurative, al meccanismo di premi e penalità e agli altri profili tecnici della formula tariffaria. Con il secondo atto di motivi aggiunti ha sollevato questioni di illegittimità costituzionale e incompatibilità eurounitaria dell'art. 13 del d.l. n. 162/2019, ritenendo che avesse legificato le delibere ART impugnate e inciso illegittimamente sui rapporti concessori in corso.

La decisione

Il Collegio ha preliminarmente respinto l'istanza di ulteriore rinvio, non ravvisando le ragioni eccezionali richieste dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a., anche considerati i precedenti rinvii già concessi e la necessità di definire un giudizio pendente dal 2019. Il ricorso principale è stato dichiarato inammissibile per carenza di concreta e attuale lesività della delibera ART n. 16/2019 e del relativo Allegato A. Tali atti sono stati qualificati come atti di avvio del procedimento, interlocutori, notiziali ed endoprocedimentali, destinati alla consultazione pubblica e al confronto con gli stakeholders; non avevano quindi autonoma attitudine lesiva. L'impugnazione anticipata di atti endoprocedimentali è ammessa soltanto quando l'atto sia vincolante e conformi inderogabilmente il contenuto della decisione finale oppure determini un arresto procedimentale, circostanze non ravvisate nel caso concreto. La delibera n. 65/2019, invece, ha concluso il procedimento e costituito il primo atto effettivamente lesivo. I motivi aggiunti sono stati tuttavia respinti nel merito. Il TAR ha ritenuto sussistente il potere dell'ART di stabilire i sistemi tariffari dei pedaggi anche per le concessioni autostradali in essere, sulla base dell'art. 37 del d.l. n. 201/2011, come modificato dal d.l. n. 109/2018, mentre l'art. 43 disciplina il diverso procedimento di aggiornamento o revisione delle convenzioni già adeguate al nuovo sistema tariffario e non limita il potere generale dell'Autorità. La modifica normativa non è stata ritenuta lesiva del legittimo affidamento, della certezza del diritto, della libertà di stabilimento o della libera circolazione dei capitali: nei rapporti di durata non esiste un diritto all'immodificabilità assoluta della disciplina, purché l'intervento sia prevedibile, ragionevole, proporzionato e giustificato da un interesse pubblico. Il nuovo sistema tariffario, applicato pro futuro, è stato ritenuto funzionale alla razionalizzazione di un settore caratterizzato da monopoli naturali, all'efficienza produttiva, alla parità di trattamento tra operatori e alla tutela degli utenti. Sono state respinte anche le censure tecniche e procedimentali: il modello tariffario è fondato su dati reali e formule verificabili; la determinazione del fattore X e del WACC rientra nella discrezionalità tecnica dell'Autorità e non è stata dimostrata inattendibile o illogica; il mancato aggiornamento del PEF, imputabile al concedente, non incide sulla legittimità del sistema tariffario, che può fare riferimento all'ultimo PEF approvato; il meccanismo relativo alle poste figurative e quello di premi e penalità sulla qualità del servizio perseguono finalità ragionevoli di gradualità, neutralità finanziaria e contrasto a comportamenti opportunistici. Sono state infine ritenute infondate le questioni di costituzionalità e di incompatibilità con il diritto dell'Unione riferite all'art. 13 del d.l. n. 162/2019. La società ricorrente è stata condannata al pagamento di € 6.000,00 oltre accessori in favore dell'ART; le spese sono state compensate nei confronti dell'interveniente ad adiuvandum.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Sono richieste ragioni eccezionali per derogare al principio di concentrazione del giudizio e di speditezza del processo.

  Il rinvio della trattazione è ammesso solo in presenza di ragioni eccezionali; nel caso concreto tali ragioni non sussistevano.

• art. 37, comma 2, d.l. n. 201/2011

  stabilire per le nuove concessioni sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap

  Nel testo modificato dal d.l. n. 109/2018, la competenza dell'ART si estende anche alle concessioni autostradali in essere e abilita l'Autorità a definire i sistemi tariffari dei pedaggi.

• art. 43, commi 1 e 2, d.l. n. 201/2011

  Disciplina i procedimenti di aggiornamento o revisione delle convenzioni vigenti; il suo richiamo nell'art. 37 non limita il potere tariffario generale dell'ART, ma regola gli aspetti procedimentali dell'aggiornamento o revisione.

• art. 16, comma 1, lett. a), d.l. n. 109/2018

  Ha ampliato la competenza tariffaria dell'ART includendo le concessioni di cui all'art. 43, comma 1, e, per gli aspetti di competenza, comma 2.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019

  La disposizione non ha legificato i contenuti dispositivi delle delibere ART, ma ha perseguito lo sviluppo ordinato dei procedimenti di revisione dei sistemi tariffari nel nuovo quadro normativo e regolatorio.

• art. 77 Cost.

  Non è stata ravvisata violazione dei presupposti costituzionali della decretazione d'urgenza, poiché il decreto-legge conteneva misure urgenti di diversa natura e non soltanto proroghe.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere sottoposta a limiti generali giustificati dall'utilità sociale, purché non arbitrari né palesemente incongrui; il nuovo sistema tariffario rispetta tali limiti.

• art. 49 TFUE

  Non risulta violato dalla modifica del sistema tariffario, ritenuta chiara, prevedibile e giustificata da esigenze di regolazione del settore.

• art. 63 TFUE

  Non risulta violato dall'intervento regolatorio, non essendo riconosciuto un affidamento assoluto sull'immutabilità della disciplina dei rapporti di durata.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione da remoto e alla decisione in camera di consiglio.

Massime di principio

• Gli atti di avvio, consultazione o partecipazione a un procedimento regolatorio hanno natura endoprocedimentale e non sono autonomamente impugnabili per difetto di lesività attuale; l'impugnazione anticipata è ammessa solo quando l'atto abbia contenuto vincolante e conformi inderogabilmente il provvedimento finale oppure determini un arresto procedimentale.
• La competenza attribuita all'Autorità di regolazione dei trasporti dall'art. 37 del d.l. n. 201/2011, come modificato dal d.l. n. 109/2018, comprende la definizione dei sistemi tariffari dei pedaggi anche per le concessioni autostradali in essere; il richiamo all'art. 43 non riduce tale competenza alla sola attività consultiva nei procedimenti di aggiornamento o revisione promossi dal concedente.
• Nei rapporti concessori di durata non sussiste un diritto all'immutabilità assoluta del regime tariffario. Un intervento normativo o regolatorio peggiorativo è legittimo se persegue un interesse pubblico meritevole, opera in modo non retroattivo o comunque prevedibile, è ragionevole e proporzionato e non frustra irrazionalmente l'affidamento degli operatori.
• Il mancato aggiornamento del piano economico-finanziario imputabile al concedente non determina, di per sé, l'illegittimità del nuovo sistema tariffario; l'Autorità può fare riferimento all'ultimo PEF approvato, mentre gli eventuali ritardi o inadempimenti del concedente possono essere fatti valere con gli strumenti propri dei rapporti concessori e della responsabilità.
• Le valutazioni tecniche dell'Autorità nella determinazione del fattore di efficientamento, del WACC e degli altri parametri tariffari sono sindacabili soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, erroneità o inattendibilità; il giudice non può sostituire le proprie valutazioni tecniche a quelle dell'amministrazione quando il modello sia fondato su dati verificabili e metodologie coerenti.

Come è indicizzato