Sentenza n. 4676/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda una recinzione realizzata su un’area privata, costituita da una rete metallica fissata, per fini statici, a un cordolo di calcestruzzo totalmente interrato. Il Comune aveva adottato un ordine di sospensione dei lavori e, successivamente, un’ordinanza di demolizione, ritenendo l’intervento incompatibile con l’art. 42.6 delle norme tecniche di attuazione del piano comunale, posto che l’area ricadeva nel sistema bastionato delle mura storiche cittadine. La società proprietaria aveva impugnato gli atti deducendo, in primo grado, la violazione degli artt. 27 e 37 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 94 l.r. n. 61/1985, l’erroneità della motivazione e la carenza dei presupposti; l’eccesso di potere per travisamento e omessa valutazione dei presupposti fattuali; l’illegittimità dell’art. 42.6 delle NTA per violazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 841 c.c. e del principio di proporzionalità. Il TAR aveva accolto il ricorso. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo l’erronea interpretazione dell’art. 42.6 delle NTA, l’erronea valutazione della situazione di fatto, il travisamento dei fatti e degli atti, nonché la falsa o erronea applicazione dell’art. 841 c.c. e l’erronea ponderazione degli interessi pubblici e privati. Ha inoltre riproposto l’eccezione di improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse relativamente all’ordine di sospensione, il cui termine di efficacia era decorso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento degli atti comunali. In via preliminare ha respinto l’eccezione di improcedibilità: l’ordine di sospensione era stato impugnato insieme all’ordinanza di demolizione, era autonomamente lesivo e costituiva atto prodromico richiamato dall’ordinanza successiva; inoltre, i motivi di ricorso erano diretti contro entrambi gli atti. Nel merito, il Collegio ha ritenuto infondato il motivo relativo alla ricostruzione dei fatti, rilevando che la documentazione fotografica dimostrava l’esistenza di una rete metallica trasparente, sostenuta da un cordolo completamente interrato, senza pannelli o muri idonei a coprire la visuale. Il riferimento comunale a una recinzione più imponente e a una siepe è stato giudicato non conforme agli atti e, quanto alla siepe, costituente integrazione postuma della motivazione; in ogni caso, la siepe non era il manufatto oggetto del giudizio. La recinzione, per le sue caratteristiche minimali, leggere e non opache, è stata ricondotta all’edilizia libera ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. 380/2001; in ogni caso, anche una recinzione più consistente, ma priva di carattere volumetrico, avrebbe potuto essere assoggettata al regime della SCIA, che la società aveva comunque presentato. La stabilità o permanenza dell’opera non è stata ritenuta sufficiente, da sola, a configurare una trasformazione urbanistico-edilizia soggetta a permesso di costruire. Il Collegio ha inoltre rilevato che l’opera non ostacolava la visuale delle mura, non modificava la destinazione urbanistica dell’area, non aumentava il carico urbanistico e non produceva significativo impatto visivo o paesaggistico. L’art. 42.6 delle NTA non è stato interpretato come norma istitutiva di un vincolo di inedificabilità assoluta e, comunque, non vietava una recinzione trasparente che non compromettesse la visibilità o riconoscibilità delle mura. La facoltà del proprietario di chiudere il fondo ex art. 841 c.c. non risultava compressa da una disposizione regolamentare comunale priva di natura paesaggistica o storico-culturale. Anche nell’ipotesi di difformità dalla SCIA, l’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001 avrebbe consentito soltanto l’irrogazione della sanzione pecuniaria e non l’ordine di demolizione. Ne deriva l’illegittimità sia dell’ordinanza di demolizione sia del previo ordine di sospensione, per violazione degli artt. 27, comma 2, e 37 d.P.R. 380/2001. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, pur essendo stati ritenuti infondati per completezza. Il Comune è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello delle eccezioni e deduzioni assorbite o non esaminate dal giudice di primo grado.

• art. 841 c.c.

  Il proprietario può chiudere in qualunque tempo il fondo.

  La facoltà di recintare il fondo costituisce espressione dello ius excludendi alios, coessenziale al diritto di proprietà, e non può essere compressa da una disposizione regolamentare comunale priva di uno specifico e prevalente fondamento vincolistico.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. 380/2001

  L’apposizione di cancelli e recinzioni funzionali alla delimitazione della proprietà, quando caratterizzata da modeste dimensioni, leggerezza e limitato impatto visivo, rientra negli interventi di finitura degli spazi esterni e nell’edilizia libera.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  L’ordine repressivo non può essere adottato in assenza dei presupposti specifici previsti dalla norma, tra cui la sussistenza di un intervento realizzato in area soggetta a inedificabilità assoluta secondo quanto considerato nella decisione.

• art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001

  In caso di interventi soggetti a SCIA realizzati senza segnalazione o in difformità da essa, la sanzione applicabile è quella pecuniaria; non è consentita, per tale sola ragione, l’adozione di un ordine di demolizione.

• art. 42.6 delle NTA del piano degli interventi del Comune di Padova

  La disposizione non imprime all’area del sistema bastionato un vincolo di inedificabilità assoluta e non esclude una recinzione trasparente che non pregiudichi la visibilità o riconoscibilità delle mura storiche e dei relativi annessi.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Il principio della soccombenza giustifica la condanna dell’amministrazione appellante alle spese del grado.

Massime di principio

• Una recinzione leggera, non opaca e di modeste dimensioni, destinata alla mera delimitazione della proprietà e sostenuta da un cordolo completamente interrato, rientra nell’edilizia libera quale intervento di finitura di spazi esterni, senza necessità di permesso di costruire e, secondo la decisione, neppure di SCIA.
• La stabilità o la permanenza nel tempo di una recinzione non comportano automaticamente la sua qualificazione come nuova edificazione o trasformazione urbanistico-edilizia soggetta a permesso di costruire; occorre verificare l’effettivo impatto volumetrico, urbanistico, visivo e funzionale dell’opera.
• Quando un intervento è comunque riconducibile al regime della SCIA, l’eventuale realizzazione senza segnalazione o in difformità da essa non legittima, ai sensi dell’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001, l’ordine di demolizione, essendo prevista la sanzione pecuniaria.
• Una disciplina comunale posta a tutela di un sistema storico-architettonico non può essere interpretata come vincolo di inedificabilità assoluta in assenza di un contenuto normativo inequivoco; essa deve essere applicata verificando in concreto se l’intervento comprometta la visibilità o riconoscibilità dei beni tutelati.
• La motivazione di un provvedimento repressivo non può essere integrata postumamente mediante il richiamo, nel processo, a elementi fattuali o opere diverse da quelle considerate nell’atto impugnato.
• L’ordine di sospensione dei lavori conserva un interesse attuale all’impugnazione quando sia stato adottato congiuntamente a un’ordinanza di demolizione, costituisca atto prodromico di quest’ultima e sia richiamato nell’atto repressivo successivo.

Come è indicizzato