Sentenza n. 2955/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comitato ha impugnato la deliberazione comunale di deroga alla fascia di rispetto cimiteriale e gli atti presupposti, deducendo l'illegittimità della conferenza di servizi, ritenuta impropriamente definita decisoria, per incompletezza istruttoria, mancata acquisizione di effettivi pareri degli enti partecipanti e illegittimo rinvio al Comune della decisione sulla deroga, subordinata al parere dell'ASL, ente non convocato in conferenza. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 338 del R.D. n. 1265/1934, sostenendo che il vincolo di inedificabilità di 200 metri dal perimetro cimiteriale non consentisse la realizzazione dell'opera nella fascia più interna, neppure se qualificata come opera pubblica, e che il parere dell'ASL fosse stato acquisito tardivamente e non fosse adeguatamente riferito al progetto. Le amministrazioni e le società controinteressate hanno eccepito la carenza di legittimazione del Comitato, la violazione dell'art. 41, comma 2, c.p.a. per mancata notifica tempestiva a un controinteressato e la tardività dell'impugnazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi. Il TAR ha ritenuto sussistente la legittimazione del Comitato, valorizzando le finalità statutarie, la rappresentatività, la stabilità organizzativa, il collegamento territoriale e la vicinitas, distinguendo la legittimazione dall'interesse concreto al ricorso. Ha inoltre ritenuto tempestiva e rituale la notificazione, individuando in EAV un controinteressato cui il ricorso era stato notificato prima del deposito, e ha escluso la tardività dell'impugnazione della determinazione conclusiva della conferenza, considerata atto endoprocedimentale rispetto al provvedimento finale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso vizi della conferenza di servizi, rilevando che gli enti partecipanti avevano espresso i rispettivi pareri di competenza e che la questione della deroga al vincolo cimiteriale spettava autonomamente al Consiglio comunale, previa acquisizione del parere dell'ASL. I procedimenti della conferenza di servizi e della deroga comunale sono stati ritenuti distinti ma senza soluzione di continuità, ciascuno svolto secondo il proprio iter e le proprie competenze. Le censure sulla mancata acquisizione dei pareri sono state comunque ritenute generiche, non essendo stati indicati i pareri asseritamente mancanti né il concreto pregiudizio derivante dalla successiva acquisizione del parere ASL. Il TAR ha interpretato l'art. 338, comma 5, del R.D. n. 1265/1934 nel senso che la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale può essere autorizzata per opere pubbliche o interventi urbanistici, purché non sussistano ragioni igienico-sanitarie ostative e sia acquisito il preventivo parere favorevole dell'ASL. Ha escluso l'esistenza di una soglia minima inderogabile di 50 metri per le opere pubbliche, poiché tale limite non è previsto dal comma 5, diversamente dall'ipotesi disciplinata dal comma 4. L'impianto di idrogeno è stato qualificato come opera di interesse pubblico, funzionalmente connessa al trasporto pubblico locale, inserita nel PNRR e finalizzata alla sperimentazione dell'idrogeno nel trasporto ferroviario e su gomma. La localizzazione in aree già urbanizzate e infrastrutturate, nonché la previsione di un parcheggio pubblico anche a servizio del cimitero, sono state ritenute compatibili con le finalità del vincolo cimiteriale. Quanto al secondo motivo, il parere favorevole dell'ASL è stato ritenuto coerente e adeguatamente riferito alla funzione prevista dall'art. 338, essendo fondato sull'assenza di controindicazioni igienico-sanitarie, sulla continuità con infrastrutture ferroviarie esistenti, sulla separazione fisica dall'area cimiteriale mediante una strada comunale e sulla natura pubblica e ambientale dell'intervento. Le spese di lite sono state compensate per la tecnicità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 338 R.D. n. 1265/1934

  Per dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto

  La norma consente la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale per opere pubbliche o interventi urbanistici, senza una soglia minima espressa per le opere pubbliche, purché ricorrano l'interesse pubblico, l'assenza di ragioni igienico-sanitarie ostative e il previo parere favorevole dell'ASL.

• art. 14, 14-bis e 14-ter l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi ha riguardato i pareri e gli atti di assenso di competenza delle amministrazioni partecipanti; la deroga al vincolo cimiteriale, attribuita al Consiglio comunale, è stata legittimamente definita mediante un procedimento distinto, previa acquisizione del parere ASL.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso è procedibile quando, prima del deposito, sia notificato all'amministrazione che ha adottato l'atto e ad almeno un controinteressato; nel caso concreto EAV è stata ritenuta controinteressata e la notifica nei suoi confronti è stata effettuata tempestivamente.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine per impugnare decorre dalla piena conoscenza dell'atto lesivo; la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, avente natura endoprocedimentale, non costituisce il provvedimento finale determinativo della fattispecie.

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  L'eccezione di irricevibilità per tardività non è stata accolta, non risultando tardiva l'impugnazione dell'atto finale e non potendo la mera costituzione del Comitato dimostrare la piena conoscenza della determinazione endoprocedimentale.

• art. 124, comma 1, d.lgs. n. 267/2000

  La deliberazione comunale è stata pubblicata all'Albo pretorio per il periodo previsto dalla disposizione.

Massime di principio

• La riduzione della fascia di rispetto cimiteriale ai sensi dell'art. 338, comma 5, del R.D. n. 1265/1934 può essere autorizzata dal Consiglio comunale per la realizzazione di un'opera pubblica o di un intervento urbanistico, purché sussista un concreto interesse pubblico, non vi siano ragioni igienico-sanitarie ostative e sia acquisito previamente il parere favorevole dell'azienda sanitaria locale competente.
• Per l'autorizzazione di opere pubbliche ai sensi dell'art. 338, comma 5, del R.D. n. 1265/1934 non opera una soglia minima inderogabile di distanza, qualora tale limite non sia espressamente previsto dalla disposizione applicata; la verifica deve concentrarsi sui presupposti normativi e sulla compatibilità dell'opera con le finalità igienico-sanitarie e pubblicistiche del vincolo.
• La determinazione conclusiva della conferenza di servizi, anche quando qualificata come decisoria, conserva natura endoprocedimentale rispetto al provvedimento finale determinativo della fattispecie; il termine per la sua impugnazione decorre, pertanto, dalla piena conoscenza del provvedimento finale, salvo che la determinazione produca essa stessa un'immediata lesione.
• La conferenza di servizi e il procedimento autonomo attribuito a un'amministrazione o a un organo diverso possono svolgersi in successione, senza illegittimità, quando ciascun procedimento riguardi competenze distinte e l'atto conclusivo della conferenza demandi espressamente all'autorità competente l'adozione dell'ulteriore provvedimento necessario.
• Un comitato locale è legittimato a impugnare atti incidenti su salute, sicurezza o ambiente quando dimostri finalità statutarie coerenti, rappresentatività effettiva, stabilità organizzativa, collegamento territoriale e vicinitas rispetto al bene interessato; tali elementi non sostituiscono, tuttavia, la prova dell'interesse concreto e attuale al ricorso.
• Il parere dell'azienda sanitaria richiesto dall'art. 338, comma 5, del R.D. n. 1265/1934 è adeguatamente motivato quando valuta l'assenza di controindicazioni igienico-sanitarie in relazione alle caratteristiche dell'area, alla separazione fisica dal cimitero, alla preesistenza di infrastrutture e alla natura dell'intervento.

Come è indicizzato