Sentenza n. 6878/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Campania Energia s.r.l. aveva impugnato il decreto regionale n. 194 del 19 novembre 2024, con cui era stata negata l'autorizzazione unica richiesta ai sensi dell'art. 208 d.lgs. 152/2006, all'esito di una conferenza di servizi conclusasi favorevolmente a maggioranza, nonostante il parere contrario del Comune di Teano. Il diniego era fondato sull'omessa presentazione del certificato di agibilità, sul giudicato relativo alla precedente autorizzazione unica e sull'asserita persistente incompatibilità urbanistico-edilizia e ambientale dell'impianto. La società aveva dedotto l'illegittimità del diniego per violazione dell'art. 208 d.lgs. 152/2006, difetto di motivazione e di istruttoria, erronea applicazione del giudicato e travisamento della situazione edilizia e dell'attività pregressa, chiedendo anche il risarcimento del danno da mancato guadagno e del danno esistenziale. Ferrarelle s.p.a. aveva proposto ricorso incidentale contro il medesimo diniego, contestando che non fosse stata valorizzata l'incompatibilità dell'impianto con le concessioni minerarie e deducendo la violazione delle garanzie partecipative, l'omessa considerazione del rischio di contaminazione delle acque minerali e l'illegittimità urbanistico-edilizia dell'intervento. La Regione Campania ha appellato la sentenza del TAR sostenendo, con quattro motivi, che il parere comunale contrario su aspetti urbanistico-edilizi avrebbe avuto efficacia ostativa o comunque sarebbe stato sufficiente un rinvio motivazionale per relationem; che la società avrebbe dovuto contestare tutti i motivi del parere comunale; che l'autorizzazione ex art. 208 non avrebbe potuto operare come nuovo titolo edilizio o sanatoria; e che il giudicato precedente avrebbe imposto il diniego. Ferrarelle ha appellato deducendo l'erroneità del riconoscimento dell'intervenuta cessazione dell'attività, la permanenza degli abusi e l'insufficienza dell'istruttoria sul rischio minerario, nonché il proprio diritto a partecipare alle sedute della conferenza di servizi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli ai sensi dell'art. 96 c.p.a. e li ha respinti, confermando la sentenza del TAR. Ha affermato che, ai sensi dell'art. 208, commi 3 e 6, d.lgs. 152/2006, la decisione della conferenza di servizi è assunta a maggioranza e deve motivare adeguatamente sulle opinioni dissenzienti; l'approvazione del progetto può sostituire i visti, pareri, autorizzazioni e concessioni regionali, provinciali e comunali e costituire variante urbanistica. Pertanto, quando la conferenza si conclude positivamente con il favore di tutte le amministrazioni salvo il Comune, la Regione non può fondare il diniego sul mero richiamo al parere comunale né presumere la prevalenza di quest'ultimo dalla competenza urbanistico-edilizia dell'ente: deve motivare specificamente la scelta di disattendere l'esito maggioritario e di attribuire prevalenza al dissenso comunale. Il certificato di agibilità non doveva essere presentato prima dell'autorizzazione unica, poiché segue il rilascio del titolo e non ne costituisce il presupposto. Il precedente giudicato riguardava il difetto di istruttoria della precedente autorizzazione, fondata impropriamente sulle autorizzazioni semplificate ex art. 216 d.lgs. 152/2006; esso non imponeva il diniego nella riedizione del potere, essendosi svolta una nuova procedura ordinaria ex art. 208. L'incompatibilità con la destinazione agricola non era di per sé ostativa, poiché l'autorizzazione ex art. 208 può costituire variante urbanistica e titolo per il mutamento di destinazione d'uso. Il vincolo minerario era stato valutato dagli enti competenti, che avevano rilasciato il nulla osta; l'impianto si trovava fuori dall'area di concessione e dalla zona di rispetto, sebbene dentro l'area di salvaguardia ambientale. Le contestazioni sul rischio di contaminazione non dimostravano irragionevolezza o illogicità dell'istruttoria, considerata la distanza e la diversa composizione della falda, nonché la prevista pavimentazione impermeabilizzata. La permanenza dei rifiuti in loco non provava la prosecuzione dell'attività di recupero, mentre erano decisive le risultanze dei registri di carico e scarico. Ferrarelle non aveva diritto a partecipare in qualità di amministrazione competente alla conferenza, ma aveva comunque ricevuto la possibilità di intervenire come uditore e presentare osservazioni, facoltà non esercitata. La domanda risarcitoria è rimasta respinta, non essendo dimostrata la spettanza del bene della vita, poiché l'annullamento del diniego comportava la riedizione del potere e non il rilascio necessariamente vincolato dell'autorizzazione. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 208, comma 3, d.lgs. 152/2006

  la decisione della conferenza dei servizi è assunta a maggioranza e le relative determinazioni devono fornire una adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza

  La decisione maggioritaria della conferenza di servizi impone una motivazione adeguata sulle posizioni dissenzienti; il dissenso comunale non prevale automaticamente per la sola competenza urbanistico-edilizia dell'ente.

• art. 208, comma 6, d.lgs. 152/2006

  l'approvazione [...] sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico

  L'autorizzazione unica per il nuovo impianto ha effetto sostitutivo dei titoli e pareri indicati dalla norma e può operare come variante urbanistica, sicché la destinazione agricola non è di per sé ostativa.

• art. 216, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Le precedenti autorizzazioni semplificate non potevano essere utilizzate per qualificare il nuovo impianto come prosecuzione di un impianto preesistente, secondo il giudicato richiamato.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  Il certificato di agibilità segue il rilascio dell'autorizzazione unica e non deve necessariamente essere prodotto prima della conclusione del procedimento autorizzativo.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  La diversa attestazione di conformità degli immobili non sostituisce, nel ragionamento dell'amministrazione, il certificato di agibilità richiesto; tuttavia la sua mancata presentazione non poteva fondare il diniego perché l'agibilità è successiva all'autorizzazione.

• art. 14-ter, comma 1, l. 241/1990

  alla conferenza di servizi partecipano i rappresentanti delle amministrazioni competenti

  La partecipazione necessaria alla conferenza spetta alle amministrazioni competenti.

• art. 14-ter, comma 6, l. 241/1990

  alle riunioni della conferenza possono essere invitati gli interessati

  I privati interessati possono essere invitati, ma non hanno per ciò solo un diritto a partecipare quali amministrazioni competenti.

• art. 4, commi 10 e 11, l.r. Campania n. 8/2008

  nelle zone di rispetto [...] sono vietate le attività inquinanti [...] nelle zone di protezione ambientale sono proposte [...] idonee misure di tutela e salvaguardia

  Il divieto riguarda le zone di rispetto interne all'area di concessione; la collocazione dell'impianto nella sola area di salvaguardia ambientale non determinava automaticamente l'incompatibilità, essendo stata svolta la valutazione tecnica dagli enti competenti.

• art. 96 c.p.a.

  Gli appelli contro la medesima sentenza sono stati riuniti.

Massime di principio

• Nella procedura di autorizzazione unica ex art. 208 d.lgs. 152/2006, la decisione della conferenza di servizi è assunta a maggioranza e l'amministrazione procedente deve motivare specificamente sulle ragioni per cui intende attribuire prevalenza a un dissenso, anche comunale, rispetto alle posizioni favorevoli degli altri partecipanti; la sola competenza urbanistico-edilizia del Comune non rende automaticamente prevalente il suo parere negativo.
• L'approvazione del progetto ai sensi dell'art. 208, comma 6, d.lgs. 152/2006 può sostituire i pareri e titoli delle amministrazioni indicati dalla norma e costituire variante allo strumento urbanistico; la destinazione agricola dell'area e la preesistenza di titoli edilizi riferiti a un diverso uso non sono, di per sé, ostative al rilascio dell'autorizzazione unica per un nuovo impianto.
• Il certificato di agibilità, quando costituisce titolo conseguente alla realizzazione o autorizzazione del nuovo impianto, non può essere richiesto come presupposto del rilascio dell'autorizzazione unica se il suo ottenimento presuppone quest'ultima.
• Il giudicato che abbia annullato una precedente autorizzazione unica per difetto di istruttoria non impone necessariamente il diniego nella riedizione del potere: una nuova istruttoria conforme al giudicato, svolta secondo il corretto modulo procedimentale, consente all'amministrazione di rivalutare la domanda senza considerare il precedente giudicato come ragione autonoma di rigetto.
• La permanenza di rifiuti presso un impianto non dimostra univocamente la prosecuzione dell'attività di recupero; ai fini dell'accertamento della cessazione dell'attività assumono rilievo diretto le risultanze dei registri di carico e scarico.
• Il privato portatore di un interesse contrario all'intervento non ha, in assenza della qualità di amministrazione competente, un diritto a partecipare alle sedute della conferenza di servizi; è sufficiente che gli sia concretamente offerta la possibilità di presentare osservazioni nelle forme previste dalla legge sul procedimento.

Come è indicizzato