Sentenza n. 4429/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La beneficiaria, in proprio e quale legale rappresentante della società, aveva impugnato la delibera con cui Invitalia aveva revocato le agevolazioni concesse per la costituzione di uno studio di personal trainer, nonché l'ingiunzione di pagamento e la successiva nota confermativa. La revoca era stata motivata dal mancato riscontro documentale del completamento del programma di spesa entro il termine di 24 mesi previsto dalla disciplina dell'incentivo. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo dimostrato in giudizio che i pagamenti riferibili al programma erano stati effettuati entro il termine. Invitalia ha appellato deducendo: tardività del ricorso di primo grado, sul presupposto che la nota successiva fosse meramente confermativa; violazione della disciplina delle agevolazioni e dei principi di par condicio, autoresponsabilità, efficienza, economicità, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità, poiché la documentazione sul completamento del programma era stata depositata per la prima volta in giudizio e mai trasmessa all'Agenzia; erronea applicazione del soccorso istruttorio e degli artt. 3 e 6 l. 241/1990; erronea esclusione della rilevanza della mancata presentazione della richiesta di erogazione del saldo entro il termine previsto. L'appellata aveva inoltre eccepito l'improcedibilità dell'appello, sostenendo che Invitalia avesse dato esecuzione alla sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l'eccezione di improcedibilità dell'appello, poiché l'interesse alla decisione permaneva, anche in vista dell'eventuale ripetizione di quanto versato in esecuzione della sentenza di primo grado. Ha invece confermato la tempestività del ricorso originario: la nota del 6 aprile 2024 non era un atto meramente confermativo, poiché Invitalia aveva dichiarato di avere svolto ulteriori controlli e una rinnovata valutazione, sicché essa costituiva un nuovo provvedimento impugnabile. Nel merito, l'appello è stato accolto. L'indirizzo PEC utilizzato da Invitalia era stato indicato dalla stessa beneficiaria nella procedura quale domicilio digitale ed era stato costantemente utilizzato nei rapporti tra le parti; pertanto, le comunicazioni di sollecito e di avvio del procedimento di revoca dovevano ritenersi correttamente ricevute. La beneficiaria, pur previamente informata della necessità di produrre la documentazione e destinataria di un ulteriore termine di dieci giorni nell'ambito del procedimento di revoca, non aveva trasmesso alcunché. La documentazione attestante il completamento del programma era stata prodotta per la prima volta soltanto nel giudizio di primo grado, a distanza di oltre due anni dalla scadenza del termine. Tale omissione rendeva legittima la revoca, poiché impediva a Invitalia di svolgere i controlli previsti e di verificare la realizzazione dell'investimento. Il giudice ha escluso che potesse invocarsi il soccorso istruttorio a distanza di anni, trattandosi di carenza imputabile alla beneficiaria e incompatibile con il principio di autoresponsabilità. Ha inoltre escluso che il richiamo in giudizio al termine per la richiesta di erogazione del saldo integrasse una motivazione postuma, poiché la revoca era già adeguatamente motivata dal mancato rispetto e dalla mancata documentazione del termine di 24 mesi per il completamento del programma. La sentenza del TAR è stata quindi riformata, il ricorso di primo grado è stato respinto e le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1 d.l. 91/2017, conv. in l. 123/2017

  Disciplina la misura incentivante "Resto al Sud", nell'ambito della quale erano state concesse le agevolazioni oggetto di revoca.

• artt. 4, 11 e 13 d.m. 9 novembre 2017, n. 174

  “l’erogazione del saldo del contributo a fondo perduto è in ogni caso subordinata all'esito positivo della verifica della documentazione di cui al comma precedente e del sopralluogo di verifica degli investimenti realizzati e delle spese sostenute di cui al programma di spesa”

  La disciplina subordina l'erogazione del saldo alla verifica della documentazione e degli investimenti e consente la revoca quando il beneficiario non consenta i controlli del soggetto gestore o non rispetti le condizioni del finanziamento.

• art. 11.5 circolare Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 33 del 22 dicembre 2017

  “La richiesta di erogazione del contributo a fondo perduto relativo al SAL a saldo deve essere presentata entro tre mesi dalla data di ultimazione del programma di spesa. Il mancato rispetto del predetto termine comporta la revoca dell’agevolazione”

  La mancata presentazione della richiesta di erogazione del saldo entro tre mesi dall'ultimazione del programma comporta la revoca dell'agevolazione.

• art. 13, lett. d), circolare Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 33 del 22 dicembre 2017

  Prevede il termine di 24 mesi per la conclusione del programma di spesa incentivato.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Il soccorso istruttorio non è invocabile per sanare, anche a distanza di anni, una carenza documentale imputabile al beneficiario che non abbia risposto alle richieste dell'amministrazione entro i termini assegnati.

• art. 3 l. 241/1990

  La revoca risultava sufficientemente motivata dal mancato rispetto e dalla mancata documentazione del termine per il completamento del programma di spesa; il richiamo ad ulteriori profili disciplinari non costituiva integrazione postuma necessaria.

• artt. 29 e 35 c.p.a.

  La nota successiva è qualificabile come nuovo provvedimento, e non come atto meramente confermativo, quando l'amministrazione svolge ulteriori controlli e una rinnovata valutazione; il ricorso contro di essa è quindi tempestivo.

Massime di principio

• Un atto successivo è meramente confermativo e non riapre i termini d'impugnazione quando l'amministrazione si limita a ribadire il contenuto dell'atto originario senza una nuova istruttoria e senza una rinnovata valutazione; al contrario, la dichiarata effettuazione di ulteriori controlli, seguita da una nuova valutazione, integra un nuovo provvedimento impugnabile.
• Nelle procedure di concessione di agevolazioni pubbliche, il beneficiario deve documentare entro i termini previsti il completamento del programma finanziato e consentire al soggetto gestore di effettuare i controlli; la prova della tempestiva realizzazione materiale delle spese, prodotta per la prima volta in giudizio, non sostituisce l'adempimento documentale procedimentale quando l'amministrazione non ne abbia avuto conoscenza al momento della revoca.
• È legittima la comunicazione procedimentale inviata all'indirizzo PEC indicato dal beneficiario nella specifica procedura quale domicilio digitale, anche se tale indirizzo non risulta dal Registro delle imprese o da INI-PEC, quando le parti lo abbiano costantemente utilizzato nei rapporti relativi alla procedura.
• Il soccorso istruttorio non opera quando la carenza documentale deriva dall'inerzia imputabile al beneficiario, previamente informato degli adempimenti e destinatario di un termine ulteriore rimasto senza riscontro; in tale situazione il soccorso contrasterebbe con il principio di autoresponsabilità.
• La revoca di un'agevolazione è legittima quando il beneficiario non trasmette entro i termini la documentazione necessaria a comprovare il completamento del programma e, nonostante l'avvio del procedimento e l'assegnazione di un ulteriore termine, non consente all'amministrazione di svolgere i controlli previsti dalla disciplina del finanziamento.

Come è indicizzato