Sentenza n. 6160/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia concerneva il rigetto dell’istanza degli appaltatori diretta a ottenere la revisione dei prezzi relativi a prestazioni di progettazione esecutiva, esecuzione dei lavori e oneri della sicurezza nell’appalto per il completamento della linea ferroviaria Metropolitana di Salerno. Gli appaltatori sostenevano che la stazione appaltante avesse illegittimamente applicato soltanto la disciplina relativa alla revisione dei prezzi dei materiali prevista dall’art. 29, comma 1, lett. b), d.l. n. 4/2022, omettendo la clausola revisionale generale obbligatoria prevista dalla lett. a), mediante rinvio all’art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016. Chiedevano quindi di dichiarare nulle le clausole contrattuali difformi dalla norma imperativa e di ordinare l’inserimento della clausola revisionale. Il TAR aveva ritenuto che la disciplina invocata introducesse un meccanismo automatico, senza margini di discrezionalità amministrativa, e aveva pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. RFI ha appellato la sentenza deducendo violazione dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., sostenendo che l’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. n. 4/2022 rimetta alla stazione appaltante la conformazione della clausola revisionale e implichi quindi l’esercizio di potere pubblicistico e la titolarità, in capo all’appaltatore, di un interesse legittimo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e annullato con rinvio la sentenza del TAR ai sensi dell’art. 105, comma 2, c.p.a., affinché il giudice di primo grado definisca il merito della controversia. Il Collegio ha ribadito che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione prezzi sussiste soltanto quando la pubblica amministrazione eserciti, anche indirettamente, un potere autoritativo o di supremazia. Se la disciplina stabilisce invece un meccanismo automatico, fondato su parametri oggettivi e vincolanti, l’appaltatore vanta un diritto soggettivo e la controversia appartiene al giudice ordinario. Nel caso esaminato, l’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. n. 4/2022 non predetermina né l’an né il quantum della revisione, ma rinvia all’art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016, che attribuisce alla stazione appaltante un significativo potere valutativo nella conformazione della clausola da inserire nella lex specialis. La controversia riguarda quindi la fase pubblicistica di predeterminazione del meccanismo revisionale, la cui natura non viene meno per effetto della successiva stipulazione del contratto. Ne deriva che la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo e che la cognizione spetta al giudice amministrativo. Le spese sono state compensate per la complessità e l’evoluzione delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla revisione dei prezzi nei contratti pubblici quando sia ravvisabile l’esercizio di un potere pubblicistico.

• art. 105, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice d’appello di annullare la sentenza di primo grado e rimettere la causa al TAR quando la decisione abbia erroneamente declinato la giurisdizione.

• art. 29, comma 1, lett. a), d.l. n. 4/2022, convertito dalla l. n. 25/2022

  Impone l’inserimento negli atti di gara di clausole di revisione prezzi, ma non determina direttamente e automaticamente né il riconoscimento della revisione né il suo ammontare; la relativa conformazione è rimessa alla stazione appaltante.

• art. 29, comma 1, lett. b), d.l. n. 4/2022, convertito dalla l. n. 25/2022

  È richiamato come disciplina distinta, relativa a un meccanismo di revisione dei prezzi dei materiali, non sovrapponibile alla revisione generale prevista dalla lett. a).

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016

  Conferisce all’amministrazione aggiudicatrice un margine valutativo nella determinazione del contenuto delle clausole di modifica e revisione del contratto.

• art. 26, d.l. n. 50/2022, convertito dalla l. n. 91/2022

  È richiamato come esempio di meccanismo automatico e obbligatorio, ancorato a parametri oggettivi e vincolanti, la cui applicazione dà luogo a controversie devolute al giudice ordinario.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla revisione dei prezzi dei contratti pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste quando la pubblica amministrazione esercita, anche indirettamente, un potere autoritativo nella conformazione della clausola revisionale o nella determinazione dei presupposti della revisione.
• Quando la disciplina legislativa introduce un meccanismo automatico di adeguamento, fondato su parametri oggettivi e vincolanti e tale da predeterminare sia l’an sia il quantum della revisione, l’appaltatore è titolare di un diritto soggettivo e la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• L’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. n. 4/2022 non introduce un meccanismo automatico di revisione, poiché rinvia all’art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016 e rimette alla stazione appaltante la conformazione del contenuto della clausola da inserire nella lex specialis.
• La natura pubblicistica del potere di conformazione della clausola revisionale non viene meno con la stipulazione del contratto quando la controversia investe la scelta compiuta dalla stazione appaltante nella lex specialis; in tal caso la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo.
• Il criterio distintivo tra giurisdizione amministrativa e ordinaria in materia di revisione prezzi richiede di considerare congiuntamente la natura della norma applicata, la fase pubblicistica o esecutiva cui attiene la controversia e la posizione giuridica sostanziale dedotta.

Come è indicizzato