Sentenza n. 16541/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società, proprietaria dal 2022 di un’area sulla quale nel 2012 era stata presentata domanda di permesso di costruire, ha impugnato il diniego adottato il 20 febbraio 2025. L’area era stata interessata nel 1973 da atti d’obbligo relativi alla cessione gratuita di particelle per servizi pubblici e strade; nel 2019 Roma Capitale aveva dichiarato decaduto uno di tali atti e disposto la retrocessione dell’area. La ricorrente aveva inoltre ottenuto nel marzo 2024 l’autorizzazione paesaggistica e sottoscritto nel giugno 2024 un nuovo atto d’obbligo. Il Comune ha negato il titolo sostenendo che la capacità edificatoria fosse già stata esaurita e che i vincoli degli atti d’obbligo del 1973 fossero ancora efficaci. Con il primo motivo la società ha dedotto la formazione del silenzio-assenso, decorrente dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, e la conseguente illegittimità del diniego tardivo. Con il secondo ha denunciato violazione degli artt. 2 e 2-bis della l. 241/1990 e dei principi di efficienza, collaborazione e buona fede, poiché le ragioni ostative erano note all’amministrazione da tempo. Con il terzo, subordinato, ha lamentato errore di fatto, travisamento e difetto di istruttoria, sostenendo che la licenza del 1974 aveva assorbito quelle del 1973 e che i relativi atti d’obbligo, sostituiti da quello del 1974 privo del vincolo di cessione, avevano perso efficacia.

La decisione

Il primo motivo è respinto: il silenzio-assenso sul permesso di costruire non può formarsi per un intervento riguardante un immobile gravato da vincolo paesaggistico, e l’autorizzazione paesaggistica rilasciata nel 2024 non costituisce il dies a quo per la formazione tacita del titolo né consente di configurare un silenzio-assenso sospensivamente condizionato. È respinto anche il secondo motivo: il diniego espresso, in tale situazione, costituisce adempimento di un obbligo di legge e non viola i canoni di buona fede. È accolto il terzo motivo: l’atto d’obbligo del 1973 relativo alle particelle 55 e 425 era stato dichiarato decaduto nel 2019, con retrocessione dell’area; inoltre, gli atti d’obbligo del 1973 erano accessori alle licenze edilizie nn. 694 e 1251, assorbite dalla licenza n. 305/1974. Le relative previsioni di cessione gratuita avevano quindi perso efficacia ed erano state sostituite dall’atto d’obbligo del 1974, che non contemplava il vincolo. Il TAR ha annullato il diniego e ha ordinato a Roma Capitale di rideterminarsi sull’istanza attenendosi ai criteri conformativi della sentenza. Spese a carico dell’amministrazione, liquidate in euro 3.000 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Tale ipotesi, secondo il giudice d’appello, si verifica allorquando la parte invochi il silenzio assenso in fattispecie non previste dalla legge come accade, ad esempio, nel caso previsto dal comma 8 dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 il quale esplicitamente esclude la formazione tacita del titolo abilitativo qualora l'immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali (Cons. St., sez. IV, n. 2513/2025), essendo stato altresì chiarito come tale norma manifesti sul piano normativo, relativamente all'ambito di applicazione di tale istituto di semplificazione, che pur essendo autonomi i due procedimenti/provvedimenti di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, “si preferisca disciplinare in maniera unitaria, a questi fini, i risvolti urbanistico-edilizi e paesaggistico-culturali del governo del territorio piuttosto che far perfezionare una fattispecie di silenzio-assenso subordinandone l'efficacia all'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica (come pure sarebbe stato possibile, in astratto, per il legislatore, considerato il nesso di condizionamento esclusivamente sul versante dell'efficacia fra i due titoli abilitativi)” (Cons. St., sez. IV, n. 7017/2026).

  Per le domande di permesso di costruire relative a immobili gravati da vincoli paesaggistici, il meccanismo del silenzio-assenso è escluso; il successivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica non fa decorrere il termine per la formazione tacita del titolo edilizio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'eventuale difformità urbanistica incide sulla legittimità del titolo tacito, ma non ne impedisce la formazione, restando ferma la possibilità di esercizio dei poteri di autotutela ex art. 21nonies della L. n. 241/1990.

  La difformità urbanistico-edilizia, nell’orientamento richiamato, può incidere sulla legittimità del titolo tacito senza impedirne la formazione, ferma la possibilità per l’amministrazione di intervenire in autotutela. Il TAR, tuttavia, decide il caso escludendo in radice la formazione del silenzio-assenso per la presenza del vincolo paesaggistico.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso previsto per il permesso di costruire non si forma quando l’immobile oggetto della domanda è assoggettato a vincolo paesaggistico; il rilascio successivo dell’autorizzazione paesaggistica non avvia il termine per la formazione tacita del titolo edilizio e non consente di configurare un assenso tacito sospensivamente condizionato.
• L’atto d’obbligo collegato a un titolo edilizio ne è accessorio: quando i titoli edilizi cui l’atto d’obbligo accede sono assorbiti e sostituiti da un successivo titolo, le prescrizioni degli atti d’obbligo precedenti perdono efficacia se sostituite dal nuovo atto, che non riproduca il vincolo.
• La decadenza dell’atto d’obbligo e la retrocessione dell’area disposte dall’amministrazione comportano che il vincolo di cessione gratuita previsto da quell’atto non possa essere opposto come ragione ostativa al successivo intervento edilizio.

Come è indicizzato