Sentenza n. 9395/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'aggiudicazione alla controinteressata deducendo, in primo luogo, la mancanza della licenza prefettizia prevista dall'art. 134 TULPS per lo svolgimento delle attività di vigilanza richieste dalla gara. Ha sostenuto che il requisito, pur non espressamente previsto dalla lex specialis, dovesse operare quale requisito obbligatorio di partecipazione per eterointegrazione della legge di gara ai sensi degli artt. 1339 e 1374 c.c. Ha inoltre censurato il positivo esito della verifica di anomalia dell'offerta dell'aggiudicataria, assumendo l'omessa considerazione di costi di manodopera, materiali, mezzi, costi generali, amministrativi e formazione, con conseguente insostenibilità economica dell'offerta. In via subordinata, ha chiesto l'annullamento dell'intera procedura e la sua riedizione, qualora il requisito della licenza non potesse essere imposto direttamente all'aggiudicataria. La controinteressata ha eccepito l'irricevibilità o inammissibilità del primo motivo per mancata tempestiva impugnazione del bando e per difetto di interesse; tali eccezioni sono state respinte.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari della controinteressata, rilevando che non sussisteva un onere di immediata impugnazione del bando, poiché la mancata previsione della licenza prefettizia non costituiva una clausola escludente impeditiva della partecipazione. Ha inoltre riconosciuto l'interesse della ricorrente, titolare della licenza e partecipante con offerta valida, a contestare la regolarità della procedura e a ottenere, in subordine, la riedizione della gara. Nel merito, il primo motivo è stato respinto nella parte diretta all'annullamento della sola aggiudicazione: le prestazioni previste, comprendenti passaggi ispettivi giornalieri e notturni, controllo degli accessi, sopralluoghi ricognitivi e segnalazioni utili alla sicurezza dei siti, integravano attività di vigilanza privata soggetta a licenza prefettizia, non mero portierato liberalizzato. Tuttavia, il requisito non poteva essere imposto a pena di esclusione mediante eterointegrazione della lex specialis, poiché la sua individuazione richiedeva un'attività interpretativa non meramente ricognitiva e controversa, in contrasto con la parità di trattamento se utilizzata per escludere un concorrente da un obbligo non espresso nei documenti di gara. Il secondo motivo è stato respinto: la verifica dell'anomalia rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante e non è sindacabile in via sostitutiva in assenza di irragionevolezza, travisamento, erroneità, difetto di istruttoria o carenza motivazionale. Inoltre, i calcoli della ricorrente erano fondati sull'errata individuazione dell'importo di aggiudicazione per le attività ordinarie, pari a euro 2.642.657,08 e non a euro 2.444.498,72. È stato invece accolto il motivo subordinato diretto all'annullamento dell'intera gara: poiché la licenza prefettizia era necessaria per l'integrale esecuzione delle prestazioni, la stazione appaltante avrebbe dovuto prevederne il possesso quale requisito di partecipazione. Il TAR ha quindi annullato il bando, i relativi allegati e tutti gli atti di gara impugnati, lasciando all'amministrazione le ulteriori determinazioni sulla riedizione della procedura. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 134 R.D. 773/1931 (TULPS)

  La licenza prefettizia è necessaria per l'esercizio imprenditoriale delle attività di vigilanza privata; le prestazioni oggetto della gara, per contenuto e finalità, rientravano in tale categoria.

• art. 140 R.D. 773/1931 (TULPS)

  La mancanza della licenza prefettizia rende illecita l'attività imprenditoriale non autorizzata di vigilanza e custodia di beni per conto terzi.

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura aperta di rilevanza europea.

• art. 59, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Riguarda la stipula dell'accordo quadro con un unico operatore economico.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina il subprocedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta; il relativo esercizio della discrezionalità tecnica è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, travisamento, erroneità, vizi istruttori o lacune motivazionali.

• artt. 1, 2, 5 e 10 d.lgs. 36/2023

  Sono richiamati dalla ricorrente in relazione ai principi dell'azione amministrativa e della disciplina dei contratti pubblici.

• art. 22 del disciplinare di gara

  È richiamato con riferimento alla verifica dell'anomalia dell'offerta.

• artt. 1339 e 1374 c.c.

  Il principio di eterointegrazione della lex specialis non consente di imporre a pena di esclusione un requisito non espresso nei documenti di gara quando la sua individuazione richieda un'attività interpretativa controversa della normativa primaria.

• artt. 122 e 124 c.p.a.

  Sono stati invocati dalla ricorrente per la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro, ma il giudice ha annullato la gara senza pronunciarsi favorevolmente su tali domande.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per la domanda subordinata di indennizzo, non accolta in quanto il giudice ha disposto l'annullamento della gara.

• art. 120 c.p.a.

  È richiamato quale rito applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento.

• legge 24 novembre 2000, n. 340

  Ha liberalizzato l'attività di portierato mediante l'abrogazione dell'iter autorizzatorio previsto dal TULPS, distinguendola dalle attività di vigilanza soggette a licenza.

Massime di principio

• Le prestazioni imprenditoriali di sorveglianza e custodia di beni per conto terzi, quando comprendono passaggi ispettivi, controllo degli accessi, sopralluoghi ricognitivi e attività funzionali alla sicurezza dei siti o alla segnalazione di illeciti alle autorità, integrano vigilanza privata soggetta alla licenza prefettizia ex art. 134 TULPS, anche se non prevedono l'impiego di armi o l'intervento diretto contro gli aggressori.
• La qualificazione dell'attività come portierato liberalizzato o vigilanza privata soggetta ad autorizzazione deve essere effettuata considerando concretamente contenuto, modalità e finalità delle prestazioni, verificando se esse costituiscano ausilio alle funzioni di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
• La stazione appaltante deve prevedere nella lex specialis il possesso della licenza prefettizia quando le prestazioni oggetto dell'affidamento integrano vigilanza privata; in mancanza, non è possibile escludere un concorrente per un obbligo non espresso nei documenti di gara se la sua individuazione richiede un'attività interpretativa controversa della normativa primaria, in ossequio ai principi di trasparenza e parità di trattamento.
• La mancata previsione nella lex specialis di un requisito necessario per l'esecuzione delle prestazioni può determinare l'illegittimità del bando e degli atti successivi, imponendo l'annullamento integrale della procedura e la riedizione della gara, anziché l'esclusione del solo aggiudicatario sulla base di un requisito non indicato.
• Le valutazioni della stazione appaltante sulla verifica dell'anomalia dell'offerta costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e non sono sostituibili dal giudice o dal concorrente; il sindacato giurisdizionale è ammesso soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, travisamento, erroneità, difetto di istruttoria o carenza motivazionale.

Come è indicizzato