Corte di giustizia, Sentenza C-933/19

Compensazione al concessionario autostradale ed aiuto di Stato

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da Autostrada Wielkopolska S.A. contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la decisione della Commissione 2018/556 relativa alla compensazione riconosciuta dalla Polonia per la perdita di entrate derivante dall’esenzione dal pedaggio di taluni veicoli pesanti sulla tratta concessa dell’autostrada A2. La Corte esamina soprattutto la nozione di vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, il criterio dell’operatore privato, i diritti procedurali del beneficiario e il calcolo della sovracompensazione.

Fatti rilevanti

La Repubblica di Polonia aveva concesso ad AW, nel 1997, la costruzione e gestione della tratta Nowy Tomyśl-Konin dell’autostrada A2. Dopo il recepimento della direttiva 1999/62/CE, una legge del 28 luglio 2005 ha eliminato la doppia imposizione per gli automezzi pesanti: i veicoli con vignetta sono stati esentati dal pedaggio autostradale dovuto alle concessionarie. La legge prevedeva una compensazione a carico del Fondo stradale nazionale, calcolata sulla base di un "pedaggio virtuale" e di modelli finanziari elaborati dalle parti, con verifiche successive per evitare sovracompensazioni.

Procedimento amministrativo e decisione della Commissione

La Polonia ha notificato la misura alla Commissione nel 2012. Con decisione di avvio del 20 settembre 2014 è stata aperta l’indagine formale, conclusasi con la decisione del 25 agosto 2017. La Commissione ha ritenuto che AW avesse diritto a essere indennizzata per il danno diretto causato dalla legge del 2005, ma che l’importo riconosciuto andasse oltre tale danno e producesse un vantaggio economico indebito. Ha quindi qualificato la misura come aiuto di Stato illegale, perché concesso prima della notifica in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e incompatibile con il mercato interno, ordinandone il recupero.

Ricorso al Tribunale e motivi dell’impugnazione

AW aveva impugnato la decisione davanti al Tribunale deducendo, in sostanza, violazione del diritto di partecipazione, errore nell’individuazione del vantaggio, errata applicazione del criterio dell’investitore privato, vizio nel calcolo dell’aiuto e difetto di motivazione. Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. In appello AW ha articolato quattro motivi, insistendo in particolare sul fatto che non le sarebbe stata data una sufficiente possibilità di replicare alle osservazioni della Polonia e che la Commissione/il Tribunale avrebbero dovuto considerare anche rischi ulteriori (inflazione, cambio, fallimento delle trattative, contenzioso) e diversi studi sul traffico (in particolare lo studio FM 2005).

Diritti procedurali del beneficiario nella fase di controllo degli aiuti

La Corte ricorda che le imprese potenzialmente beneficiarie sono "parti interessate" ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e hanno diritto a partecipare al procedimento in misura adeguata alle circostanze, ma non a un vero e proprio contraddittorio con la Commissione come quello spettante allo Stato membro. La pubblicazione della decisione di avvio nella Gazzetta ufficiale costituisce, in linea di principio, un mezzo adeguato per informare gli interessati e consentire loro di presentare osservazioni.

La Corte osserva tuttavia che il Tribunale aveva ritenuto, da un lato, che la Commissione avrebbe dovuto consentire ad AW di presentare ulteriori osservazioni e, dall’altro, che l’eventuale omissione non avrebbe potuto cambiare l’esito giuridico della decisione. Poiché il Tribunale non aveva risposto in modo sufficiente all’argomento specifico di AW sullo studio FM 2005, la motivazione risultava viziata. Ciononostante, la Corte accoglie la domanda di sostituzione della motivazione proposta dalla Commissione: nel caso di specie non vi era alcun obbligo di una nuova consultazione del beneficiario sulle osservazioni dello Stato membro, perché non erano emersi fatti nuovi o un mutamento sostanziale del contesto giuridico tali da richiederla. Il primo motivo è quindi respinto.

Nozione di vantaggio e criterio dell’operatore privato: rischi di inflazione, cambio, fallimento delle trattative e contenzioso

La Corte ribadisce i principi consolidati: una misura costituisce aiuto di Stato se attribuisce un vantaggio che l’impresa non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato; quando il criterio dell’operatore privato è applicabile, la Commissione deve dimostrare, sulla base di elementi oggettivi e verificabili, che le condizioni di mercato non sono soddisfatte. Il giudice dell’Unione non può sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione, ma deve verificare l’esattezza, l’attendibilità, la coerenza e la completezza degli elementi presi in considerazione.

Quanto ai rischi di inflazione e cambio, la Corte approva il ragionamento del Tribunale: nell’allegato 6 non risultava che le parti avessero inteso considerare tali rischi, e la semplice previsione di un massimale tariffario non bastava a dimostrare che essi fossero stati trasferiti alla Polonia o che meritassero una remunerazione aggiuntiva. La Corte qualifica come irricevibile, perché diretta a contestare valutazioni di fatto, la parte delle censure che mirava a una nuova ponderazione del fascicolo.

Lo stesso vale per il preteso rischio di fallimento delle trattative e di contenzioso: tali rischi non erano stati dimostrati né discussi dalle parti nel negoziato dell’allegato 6 e, in ogni caso, un debitore privato non avrebbe ragionevolmente accettato di corrispondere un importo superiore a quello dovuto per il danno causato dalla legge del 2005. Non vi è quindi stata né inversione dell’onere della prova, né sostituzione di motivazione, né difetto di motivazione.

Scelta dello studio sul traffico e sulle entrate e valutazione del TRI

Un punto centrale della controversia riguarda lo studio da assumere come base per il calcolo del tasso di rendimento interno (TRI). La Corte conferma che la Commissione poteva correttamente considerare più pertinente lo studio WSA 2004 rispetto allo studio WSA 1999, perché più aggiornato e più aderente alla situazione del mercato al momento della modifica legislativa. Il Tribunale aveva già spiegato che il modello WSA 2004 costituiva un aggiornamento delle previsioni originarie e incorporava dati più recenti sul traffico e sulle entrate.

La Corte respinge anche la censura secondo cui il Tribunale avrebbe trattato il criterio dell’operatore privato come un’eccezione invocabile solo dallo Stato membro: in realtà, la Commissione aveva svolto l’intera analisi del vantaggio proprio nell’ottica di verificare se la compensazione eccedesse ciò che un debitore privato avrebbe accettato di versare in un rapporto contrattuale di responsabilità. Il fatto che la Commissione abbia espresso dubbi sull’uso dello studio WSA 1999 e abbia privilegiato lo studio WSA 2004 non integra una sostituzione di motivazione.

Metodo di calcolo della sovracompensazione

Quanto al quarto motivo, la Corte respinge l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe snaturato il significato dell’allegato 6 affermando che il pedaggio virtuale si fondava su un TRI del 10,77% prima della verifica del 2007. La Corte chiarisce che il ragionamento del Tribunale non descriveva il meccanismo contrattuale in sé, ma il metodo usato dalla Commissione per calcolare la sovracompensazione: la Commissione aveva confrontato i pagamenti effettivi con quelli dovuti se si fosse applicato il TRI ritenuto corretto sulla base dello studio più aggiornato.

La verifica del 2007 non escludeva, ma confermava, l’errore originario del TRI troppo elevato utilizzato da AW per determinare le tariffe. Di conseguenza, il motivo è respinto perché fondato su una lettura errata della sentenza impugnata.

Esito

La Corte respinge integralmente l’impugnazione. AW è condannata alle spese del procedimento di impugnazione; la Repubblica di Polonia sopporta le proprie spese.