Sentenza n. 1670/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto tre ricorsi, poi riuniti, contro: la nota istruttoria della Città Metropolitana che aveva individuato una corresponsabilità dell’originaria proprietaria del sedime stradale e, in via successoria, della ricorrente; le note ministeriali che avevano qualificato il materiale come ceneri di pirite e rifiuti pericolosi, imponendone la gestione nell’ambito del progetto di bonifica; la richiesta di includere l’area della strada nella variante al progetto operativo di bonifica; e il decreto conclusivo della conferenza di servizi che aveva mantenuto tale area nel perimetro della bonifica. Sono stati dedotti vizi di incompetenza, violazione della disciplina in materia di rifiuti e bonifica, violazione degli artt. 192, 239, 242 e 245 d.lgs. 152/2006, violazione del principio "chi inquina paga", difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà ed eccesso di potere. La ricorrente ha sostenuto che l’unico responsabile dell’impiego delle ceneri fosse il soggetto che aveva progettato e realizzato la strada, mentre l’originaria proprietaria si sarebbe limitata a richiedere il titolo edilizio; ha inoltre negato di essere successore universale o avente causa dell’originaria proprietaria, avendo acquistato soltanto assets mediante cessione a titolo particolare. Ha contestato anche la qualificazione del materiale come rifiuto, sostenendo che si trattasse di materiale di riporto strutturalmente incorporato nella strada, e ha dedotto che la disciplina dell’abbandono dei rifiuti non consentisse di includere tale gestione nel procedimento di bonifica. Infine, ha sostenuto che il Ministero fosse incompetente a imporre la gestione dei rifiuti e che, comunque, l’analisi di rischio e gli eventuali obblighi di bonifica non potessero essere imposti al proprietario incolpevole.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso l’INAIL, non essendo impugnati atti a esso riferibili né contestato il suo operato. Nel merito ha accolto i tre ricorsi nei limiti indicati in motivazione e ha annullato i provvedimenti impugnati. Il Collegio ha ritenuto legittima, quanto all’originaria proprietaria del sedime, la ricostruzione della sua consapevole partecipazione alla realizzazione della strada: la domanda di concessione edilizia era stata presentata dalla proprietaria ed era corredata da elaborati progettuali che indicavano espressamente l’impiego delle ceneri nel sottofondo. Tale documentazione dimostrava la conoscenza e l’adesione alla scelta costruttiva, sicché non vi era difetto di motivazione né violazione del principio "chi inquina paga" con riguardo a quella posizione. Diversamente, la ricorrente è stata qualificata come proprietario incolpevole. Essa aveva acquistato nel 1996 una strada già ultimata, senza partecipare alla progettazione, alla costruzione o alla scelta di impiegare le ceneri, e aveva acquisito gli assets a titolo particolare, non subentrando universalmente nelle passività della società precedente. La mera successione nella proprietà o l’acquisto di assets non trasferiscono automaticamente gli obblighi ambientali pregressi, in assenza di successione universale o di una specifica previsione normativa. La verificazione ha accertato che il materiale era costituito da ceneri di carbone, non da ceneri di pirite; che era classificabile come rifiuto non pericoloso; che era stato incorporato nel corpo stradale, tra il manto bituminoso e lo strato sottostante, e non costituiva un deposito incontrollato. Per tale ragione, allo stato attuale, il materiale doveva essere considerato materiale di riporto strutturalmente integrato nell’opera viaria, non rifiuto abbandonato ai sensi dell’art. 192 d.lgs. 152/2006. Il TAR ha quindi ritenuto infondati i motivi diretti a escludere in astratto la possibilità di gestione del materiale nell’ambito del procedimento di bonifica e quelli fondati sull’incompetenza del Ministero a imporre la gestione di rifiuti abbandonati, poiché mancava il presupposto dell’abbandono. Ha però accolto le censure relative alla posizione della ricorrente e al difetto di istruttoria: il Ministero aveva mantenuto l’area nel progetto di bonifica senza considerare adeguatamente che la proprietaria era incolpevole e senza verificare la qualificazione delle ceneri come materiali di riporto. L’eventuale intervento avrebbe dovuto essere preceduto da un’analisi di rischio sito-specifica, volta ad accertare l’esistenza di un rischio sanitario o ambientale non accettabile; tuttavia tale analisi non poteva essere imposta alla ricorrente contro la sua volontà, gravando gli obblighi sostanziali di bonifica sul responsabile della contaminazione. Le spese di lite sono state compensate per la complessità della controversia; la liquidazione delle spese del verificatore è stata riservata a separato decreto.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Il Collegio richiama la disciplina dell’abbandono dei rifiuti e rileva che essa non trova applicazione in assenza di deposito incontrollato.

  Il materiale incorporato strutturalmente in un’opera stradale non costituisce, per ciò solo, rifiuto abbandonato; la disciplina dell’abbandono presuppone un deposito incontrollato.

• art. 239, comma 2, lett. a), d.lgs. 152/2006

  Ferma restando la disciplina dettata dal titolo I della parte quarta del presente decreto, le disposizioni del presente titolo non si applicano: a) all’abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto.

  L’esclusione della disciplina della bonifica opera per l’abbandono di rifiuti; quando il materiale è integrato nell’opera e non vi è abbandono, la gestione può rientrare nel procedimento di bonifica.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Nel procedimento di bonifica l’intervento deve essere parametrato all’esistenza di un rischio sanitario o ambientale non accettabile, da verificare mediante analisi di rischio sito-specifica.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario non responsabile che viene a conoscenza di una potenziale contaminazione deve informare le autorità; tale adempimento non lo rende responsabile della contaminazione né lo assoggetta automaticamente agli obblighi sostanziali di bonifica.

• d.P.R. 915/1982

  Secondo la verificazione, all’epoca della realizzazione della strada il materiale residuo dei processi produttivi era soggetto alla disciplina del d.P.R. 915/1982 e l’utilizzo avrebbe richiesto un’autorizzazione ulteriore rispetto al titolo edilizio.

• art. 66 c.p.a.

  Il Tribunale ha disposto una verificazione per accertare la tipologia, la pericolosità, la legittimità storica dell’impiego e le modalità di gestione delle ceneri.

Massime di principio

• Il proprietario o gestore che abbia consapevolmente promosso e approvato, mediante la richiesta del titolo edilizio corredata dagli elaborati progettuali, una specifica modalità costruttiva implicante l’impiego di materiali residui può essere individuato quale corresponsabile della relativa criticità ambientale, anche se la materiale esecuzione dell’opera è stata affidata a un altro soggetto.
• L’acquirente a titolo particolare di un bene non subentra automaticamente negli obblighi pubblicistici di bonifica o di gestione delle pregresse criticità ambientali gravanti sull’autore dell’inquinamento; tale subentro richiede una successione universale o una specifica disposizione normativa, salva la responsabilità per condotte proprie dell’acquirente.
• La mera conoscenza o conoscibilità, da parte dell’acquirente, dell’impiego storico di materiali residui nella costruzione di un’opera non esclude la qualifica di proprietario incolpevole quando il materiale sia stabilmente incorporato nell’opera, l’acquirente non abbia partecipato alla sua collocazione e non abbia posto in essere condotte commissive od omissive causalmente rimproverabili.
• Un materiale originariamente qualificabile come rifiuto può assumere, in relazione alla sua stabilizzazione e incorporazione strutturale in un’opera, la natura attuale di materiale di riporto; in tal caso non ricorre necessariamente l’abbandono di rifiuti e la gestione può essere ricondotta al procedimento di bonifica, previa analisi di rischio sito-specifica.
• Nel procedimento di bonifica la rimozione integrale del materiale non può essere imposta senza la preventiva verifica di un rischio sanitario o ambientale non accettabile e deve rispettare i principi di proporzionalità e adeguatezza; in assenza di tale rischio, il mantenimento controllato e il monitoraggio possono costituire misure sufficienti.
• Il proprietario incolpevole non può essere obbligato, contro la sua volontà, a svolgere gli obblighi sostanziali della bonifica, compresa l’analisi di rischio, che gravano sul responsabile della contaminazione secondo il principio "chi inquina paga".

Come è indicizzato