Sentenza n. 11950/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

Il ricorrente, assolto con formula piena in un procedimento penale militare relativo a fatti ritenuti connessi al servizio, aveva presentato al Ministero della Difesa un'istanza di rimborso delle spese legali ai sensi dell'art. 18 del d.l. n. 67/1997. L'amministrazione non aveva concluso il procedimento, limitandosi a richiedere all'Avvocatura Generale dello Stato il parere previsto dalla legge e, successivamente, a sollecitare ulteriore documentazione. Il ricorrente ha dedotto la violazione dei termini di conclusione del procedimento e la formazione del silenzio inadempimento, chiedendo l'accertamento dell'obbligo delle amministrazioni di provvedere espressamente, nonché la condanna al pagamento dell'indennizzo da mero ritardo previsto dall'art. 2-bis, comma 1-bis, della legge n. 241/1990. Il Ministero ha eccepito l'irricevibilità del ricorso per decorso del termine annuale di cui all'art. 31, comma 2, c.p.a., sostenendo che il termine dovesse decorrere dall'istanza originaria e che il successivo sollecito non fosse idoneo a riaprirlo. Nel merito, ha dedotto la natura ordinatoria dei termini e la necessità di attendere il parere obbligatorio e vincolante dell'Avvocatura dello Stato; quanto all'indennizzo, ha contestato l'assenza di prova del pregiudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di irricevibilità, rilevando che il ricorso era stato proposto entro un anno dalla nuova istanza e che il termine annuale previsto dagli artt. 31, comma 2, e 117, comma 1, c.p.a. non è un termine decadenziale in senso proprio, ma una presunzione legale assoluta circa la persistenza dell'interesse ad agire; l'istanza può comunque essere riproposta quando ne ricorrano i presupposti. Nel merito, ha accertato l'illegittimità del silenzio. L'art. 18 del d.l. n. 67/1997 impone l'acquisizione del parere obbligatorio e vincolante dell'Avvocatura dello Stato prima della decisione ministeriale; tuttavia, in assenza di un termine specifico per tale parere, l'Avvocatura avrebbe dovuto pronunciarsi entro 20 giorni dalla richiesta e il procedimento complessivo avrebbe dovuto concludersi entro il termine massimo di 180 giorni previsto dall'art. 2, comma 4, della legge n. 241/1990. Il Ministero avrebbe quindi dovuto provvedere entro il 19 novembre 2025. La richiesta istruttoria dell'Avvocatura del 9 aprile 2026 non ha effetti preclusivi, perché intervenuta dopo la scadenza del termine finale e relativa a documentazione non sopravvenuta, che avrebbe potuto essere richiesta tempestivamente. Le amministrazioni sono state condannate a provvedere espressamente sull'istanza entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stata invece respinta la domanda di indennizzo da mero ritardo: non è necessaria la prova di un danno ingiusto, ma costituisce presupposto indefettibile il previo ricorso, entro 20 giorni dalla scadenza del termine procedimentale, all'autorità titolare del potere sostitutivo prevista dall'art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241/1990; tale adempimento non risultava compiuto. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. n. 67/1997

  Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato.

  Il parere dell'Avvocatura dello Stato è obbligatorio e vincolante e deve essere acquisito prima che l'amministrazione di appartenenza decida sull'istanza di rimborso.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Il procedimento deve essere concluso entro il termine previsto dalla legge; in assenza di termini ulteriori, il procedimento di rimborso deve comunque concludersi entro il termine massimo di 180 giorni previsto dall'art. 2, comma 4.

• art. 2, comma 9-bis, l. n. 241/1990

  Il ricorso all'autorità titolare del potere sostitutivo entro il termine previsto dalla disciplina sull'indennizzo da mero ritardo costituisce presupposto necessario per ottenere tale indennizzo.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990

  L'indennizzo da mero ritardo non richiede la prova di un danno ingiusto, ma presuppone il previo ricorso all'autorità titolare del potere sostitutivo entro 20 giorni dalla scadenza del termine per provvedere.

• art. 1041, comma 1, lett. t), d.lgs. n. 66/2010 (T.U.O.M.)

  Prevede termini di 60 giorni per l'istruttoria dell'istanza dopo il parere dell'Avvocatura e per il pagamento dopo la ricezione della documentazione necessaria.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il termine annuale per proporre l'azione avverso il silenzio non è un termine decadenziale sostanziale, ma una presunzione legale sulla persistenza dell'interesse ad agire; la riproposizione dell'istanza è possibile quando ne ricorrano i presupposti.

• art. 117, comma 1, c.p.a.

  Disciplina il ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione e richiama il limite temporale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a.

Massime di principio

• Il termine annuale per proporre l'azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione, previsto dagli artt. 31, comma 2, e 117, comma 1, c.p.a., non costituisce un termine decadenziale in senso proprio, ma una presunzione legale assoluta di persistenza dell'interesse ad agire; l'interessato può comunque riproporre l'istanza quando ne ricorrano i presupposti.
• Nel procedimento di rimborso delle spese legali previsto dall'art. 18 del d.l. n. 67/1997, il parere dell'Avvocatura dello Stato è obbligatorio e vincolante, ma la sua necessaria acquisizione non esonera le amministrazioni dal rispetto del termine complessivo di conclusione del procedimento.
• Quando la disciplina speciale non stabilisce il termine entro il quale l'Avvocatura dello Stato deve rendere il parere necessario per la definizione del procedimento di rimborso delle spese legali, tale parere deve essere reso entro 20 giorni dalla richiesta e il procedimento deve comunque concludersi entro il termine massimo di 180 giorni previsto dall'art. 2, comma 4, della legge n. 241/1990.
• Una richiesta istruttoria formulata dopo la scadenza del termine per la conclusione del procedimento non giustifica il protrarsi del silenzio, soprattutto quando la documentazione richiesta non è sopravvenuta e avrebbe potuto essere acquisita tempestivamente.
• Ai fini dell'indennizzo da mero ritardo previsto dall'art. 2-bis, comma 1-bis, della legge n. 241/1990, non occorre provare un danno ingiusto, ma è necessario che l'interessato abbia previamente richiesto, entro 20 giorni dalla scadenza del termine procedimentale, l'intervento dell'autorità titolare del potere sostitutivo ai sensi dell'art. 2, comma 9-bis, della medesima legge.

Come è indicizzato