Corte di giustizia, Sentenza C-303/22

Compatibilità della normativa ceca sul termine sospensivo negli appalti pubblici

La pronuncia interviene in un rinvio pregiudiziale del Krajský soud v Brně (Corte regionale di Brno) in materia di ricorsi contro le decisioni di aggiudicazione di appalti pubblici. Il tema centrale è se la direttiva 89/665, interpretata alla luce dell’articolo 47 della Carta, consenta che la stipula del contratto sia vietata solo fino alla decisione dell’organo amministrativo di primo grado, quando tale organo non è un giudice.

Fatti e procedimento principale

La città di Brno bandiva un appalto per l’ampliamento delle funzioni del centro di controllo del traffico. Dopo l’esclusione di CROSS Zlín a.s. per asserita inosservanza del capitolato, l’appalto veniva aggiudicato a Siemens Mobility s.r.o. CROSS Zlín proponeva reclamo e poi domanda di verifica dinanzi all’Ufficio per la tutela della concorrenza (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže), contestando sia l’esclusione sia l’aggiudicazione.

Nel procedimento amministrativo l’Úřad adottava un provvedimento provvisorio che vietava la stipula del contratto. Tuttavia, dopo il rigetto dell’istanza e del successivo reclamo interno, la città di Brno concludeva il contratto con l’aggiudicatario. CROSS Zlín adiva quindi il giudice nazionale, chiedendo anche misure provvisorie per impedire la conclusione e l’esecuzione del contratto. Il giudice osservava che, secondo il diritto ceco, una volta concluso il contratto l’organo amministrativo di ricorso chiude il procedimento senza esaminare il merito, lasciando eventualmente solo un’azione risarcitoria.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 89/665/CEE, come modificata dalla direttiva 2014/23/UE;
• l’articolo 2, paragrafo 3, relativo al divieto per l’amministrazione aggiudicatrice di concludere il contratto finché l’organo di ricorso di primo grado non si sia pronunciato;
• l’articolo 2, paragrafo 9, che disciplina l’ipotesi in cui l’organo di ricorso non sia un organo giurisdizionale;
• l’articolo 2 bis, paragrafo 2, che introduce il termine sospensivo minimo di 10 o 15 giorni dopo la decisione di aggiudicazione;
• l’articolo 2 quinquies, relativo alla privazione di effetti del contratto in caso di violazione delle regole di standstill;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali.

Richiama inoltre la direttiva 2007/66/CE, in particolare i considerando che spiegano la finalità del termine sospensivo: evitare che la firma del contratto renda irreversibili le conseguenze dell’aggiudicazione contestata.

Ragionamento della Corte

La Corte riformula la questione del giudice del rinvio, osservando che l’articolo 2, paragrafo 3, riguarda il ricorso contro la decisione di aggiudicazione e non, in sé, il ricorso contro l’esclusione dell’offerente. La verifica va quindi riferita alla decisione di aggiudicazione dell’appalto.

Sul piano interpretativo, la Corte distingue due ipotesi:

• l’articolo 2 bis, paragrafo 2, impone un termine sospensivo minimo dopo la decisione di aggiudicazione, durante il quale il contratto non può essere concluso;
• l’articolo 2, paragrafo 3, rafforza tale tutela quando è pendente un ricorso davanti a un organo di primo grado indipendente dall’amministrazione aggiudicatrice, vietando la stipula fino alla decisione su eventuali misure cautelari o sul merito.

La Corte sottolinea che l’articolo 2, paragrafo 3, non esige che l’organo di primo grado sia necessariamente un giudice. Lo conferma l’articolo 2, paragrafo 9, che prevede espressamente la possibilità di attribuire il primo controllo a un organo non giurisdizionale, purché le sue decisioni siano impugnabili dinanzi a un giudice o a un altro organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

Ne deriva che la sospensione della conclusione del contratto deve durare, al massimo, fino alla decisione dell’organo di primo grado sul ricorso avverso l’aggiudicazione, anche se tale organo è amministrativo. La direttiva non impone invece di mantenere la sospensione fino alla definizione del successivo ricorso giurisdizionale contro la decisione dell’organo amministrativo.

La Corte richiama anche l’equilibrio perseguito dalla direttiva tra tutela dell’offerente escluso e interesse pubblico alla celerità degli appalti. In questo quadro, lo Stato membro può, dopo la conclusione del contratto avvenuta legittimamente all’esito della fase sospensiva, limitare la tutela al solo risarcimento danni.

Quanto alla sentenza Randstad Italia, la Corte precisa che l’affermazione secondo cui l’organo di ricorso indipendente deve essere un giudice riguardava specificamente la questione dell’esclusione definitiva dell’offerente ai fini della sua legittimazione a contestare l’aggiudicazione, e non l’organo di primo grado di cui all’articolo 2, paragrafo 3.

La Corte aggiunge che, se la normativa nazionale non prevede una sospensione automatica fino alla decisione dell’organo di primo grado, il rigetto di una domanda di misure provvisorie diretta a impedire la stipula deve poter essere impugnato dinanzi a un giudice con effetto sospensivo fino alla decisione su tale impugnazione. Nel caso concreto, tuttavia, la normativa ceca, secondo quanto esposto dal giudice del rinvio, sembrava garantire il divieto di stipula fino alla decisione dell’Úřad in primo grado.

Decisione

La Corte dichiara che l’articolo 2, paragrafo 3, e l’articolo 2 bis, paragrafo 2, della direttiva 89/665 devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che vieta all’amministrazione aggiudicatrice di concludere il contratto di appalto pubblico solo fino alla data in cui l’organo di primo grado si pronuncia sul ricorso avverso la decisione di aggiudicazione, senza che rilevi se tale organo sia o meno giurisdizionale.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori economici, la sentenza conferma che la tutela sospensiva minima dell’ordinamento UE si arresta alla decisione del primo organo di ricorso competente, non necessariamente giudiziario. Per le amministrazioni aggiudicatrici, ciò significa che, se il sistema nazionale è strutturato in modo coerente con l’articolo 2, paragrafi 3 e 9, la stipula può avvenire dopo la decisione amministrativa di primo grado, anche se pende un possibile ricorso davanti al giudice.