Corte di giustizia, Sentenza C-128/21

Concorrenza e tariffe notarili in Lituania

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas in una controversia tra il Consiglio del Notariato lituano, alcuni notai membri del Presidium e l’autorità nazionale garante della concorrenza. Il tema centrale è la compatibilità con l’articolo 101 TFUE delle decisioni interne del Consiglio che uniformano il modo di calcolare gli onorari notarili per talune attività.

Fatti e procedimento principale

Il Consiglio per la concorrenza lituano aveva accertato una violazione dell’articolo 5 della legge nazionale sulla concorrenza e dell’articolo 101, paragrafo 1, lettera a), TFUE, irrogando ammende al Consiglio del Notariato e ai notai membri del Presidium. Le "precisazioni" contestate erano state adottate all’unanimità in alcune date tra il 2012 e il 2017 e miravano a chiarire il calcolo degli onorari per operazioni ipotecarie, formule esecutive, servitù, usufrutti, diritti di superficie e contratti di permuta.

Il giudice di primo grado aveva annullato parzialmente la decisione dell’autorità antitrust; in appello, il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento e sottoposto sette questioni pregiudiziali alla Corte.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 101 TFUE e l’articolo 267 TFUE. Viene inoltre in rilievo il regolamento (CE) n. 1/2003, in particolare l’articolo 5, che attribuisce alle autorità nazionali garanti della concorrenza il potere di infliggere ammende, e l’articolo 23, paragrafi 2 e 4, che disciplina le ammende per imprese e associazioni di imprese e la loro eventuale imputazione ai membri.

Nel diritto lituano sono rilevanti la legge sulla concorrenza, l’articolo 19 della legge sul notariato sugli onorari fissati dal Ministro della giustizia con il parere del Consiglio del Notariato, nonché le disposizioni dello Statuto del Consiglio del Notariato sulla sua composizione, sulle sue funzioni e sull’obbligatorietà delle decisioni del Presidium.

Ricevibilità

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dai ricorrenti nel procedimento principale. La questione dell’applicabilità dell’articolo 101 TFUE attiene al merito e non alla ricevibilità del rinvio.

Prima questione: i notai sono imprese?

La Corte ricorda che è impresa qualsiasi soggetto che eserciti un’attività economica, cioè offra beni o servizi su un mercato, a prescindere dallo status giuridico e dalle modalità di finanziamento. Le attività notarili oggetto della controversia consistono, in sostanza, in prestazioni fornite dietro corrispettivo.

La Corte osserva che alcune attività notarili possono rientrare nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, ma ciò non vale per quelle considerate nel caso di specie: approvazione di operazioni ipotecarie, apposizione di formule esecutive, predisposizione di atti notarili, elaborazione di progetti, consulenze, servizi tecnici e convalida di contratti di permuta. Tali attività non sembrano inscindibilmente connesse a prerogative pubbliche e si svolgono, inoltre, in un contesto nel quale i notai competono tra loro per gran parte delle attività svolte.

Ne consegue che, quando svolgono tali attività, i notai stabiliti in uno Stato membro devono essere considerati "imprese" ai sensi dell’articolo 101 TFUE.

Seconda questione: il Consiglio del Notariato è un’associazione di imprese?

La Corte rileva che il Consiglio del Notariato è composto da tutti i notai lituani, ha compiti di coordinamento, rappresentanza, uniformazione della prassi e controllo deontologico, e il suo organo direttivo, il Presidium, è formato da otto membri eletti dagli stessi notai. Lo Stato non interviene in modo decisivo nella designazione dei membri né nell’adozione delle decisioni del Presidium; il semplice controllo giurisdizionale di legittimità non equivale a controllo effettivo e potere decisionale ultimo dello Stato.

Perciò il Consiglio del Notariato non è un’autorità pubblica, ma un’associazione di imprese. Le regole adottate dal Presidium che vincolano tutti i notai costituiscono quindi decisioni di un’associazione di imprese ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE.

Terza, quarta, quinta e sesta questione: restrizione della concorrenza e giustificazioni

La Corte precisa che spetta al giudice nazionale valutare in concreto il contesto economico e giuridico, ma fornisce indicazioni utili. Le precisazioni impugnate impongono ai notai di prendere in considerazione il prezzo più elevato previsto dalla forbice tariffaria ministeriale, così da uniformare il calcolo degli onorari e, in sostanza, fissare orizzontalmente i prezzi dei servizi interessati.

Tale comportamento è qualificato come restrizione della concorrenza per oggetto, perché presenta un grado di dannosità sufficientemente elevato da non richiedere la prova degli effetti concreti sul mercato. Di conseguenza, non è necessario esaminare in dettaglio gli effetti restrittivi.

La Corte esclude che possano trovare applicazione nel caso di specie i criteri elaborati nella sentenza Wouters per regole professionali che limitano la concorrenza ma perseguono obiettivi legittimi di interesse generale. Qui, infatti, il comportamento è già qualificato come restrizione per oggetto; inoltre, gli obiettivi invocati dai ricorrenti - uniformità della prassi, colmare lacune normative, tutela dei consumatori, parità di trattamento, proporzionalità e protezione dalla responsabilità civile - non possono giustificare una restrizione per oggetto. La Corte osserva anche che non risulta invocata l’esenzione di cui all’articolo 101, paragrafo 3, TFUE.

Settima questione: sanzioni individuali ai membri del Presidium

La Corte ricorda che le autorità nazionali devono, in linea di principio, imporre una sanzione sufficientemente dissuasiva e proporzionata all’autore dell’infrazione. Tuttavia, vale il principio della responsabilità personale: può essere sanzionato solo l’ente o il soggetto che è autore dell’infrazione.

Nel caso esaminato, l’infrazione è imputabile al Consiglio del Notariato quale associazione di imprese, poiché le decisioni del Presidium vincolano il Consiglio stesso. I membri del Presidium, che hanno agito solo nella loro qualità di componenti dell’organo direttivo, non sono coautori dell’infrazione. Di conseguenza, l’articolo 101 TFUE osta a che l’autorità nazionale infligga ammende individuali a tali membri per la medesima violazione.

La Corte aggiunge che, in applicazione della logica dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 e della giurisprudenza pertinente, l’autorità nazionale poteva comunque calcolare l’ammenda del Consiglio tenendo conto del fatturato dei membri, se ne ricorrevano le condizioni, per garantire l’effetto dissuasivo della sanzione.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• i notai lituani sono imprese quando esercitano le attività notarili indicate;
• le precisazioni del Consiglio del Notariato sono decisioni di un’associazione di imprese;
• tali precisazioni costituiscono una restrizione della concorrenza per oggetto vietata dall’articolo 101, paragrafo 1, TFUE;
• l’articolo 101 TFUE osta all’irrogazione di ammende individuali ai membri dell’organo direttivo che non siano coautori dell’infrazione.

Principi utili per la pratica

La sentenza conferma che anche professioni fortemente regolamentate, come il notariato, possono rientrare nell’ambito del diritto della concorrenza quando svolgono attività economiche distinte dall’esercizio di pubblici poteri. Inoltre, le decisioni vincolanti di un organismo professionale sulla determinazione degli onorari possono essere considerate intese restrittive "per oggetto" se, nella sostanza, conducono alla fissazione dei prezzi. Infine, l’effetto dissuasivo delle sanzioni non consente di derogare al principio di responsabilità personale, sanzionando individui non coautori dell’infrazione.