Sentenza n. 247/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

L'impresa seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione in favore dell'impresa prima classificata, deducendo, con un articolato motivo, la violazione degli artt. 11, 41, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. 36/2023, della lex specialis, del CCNL di categoria e delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, errore nei presupposti, travisamento, illogicità, contraddittorietà, indeterminatezza dell'offerta, sviamento, violazione del principio di immodificabilità dell'offerta e della par condicio. In particolare, ha contestato la verifica di congruità dell'offerta aggiudicataria, sostenendo che la significativa riduzione dei costi della manodopera derivasse dall'illegittimo dimezzamento degli oneri previdenziali e assistenziali, dall'indebita riduzione dei costi relativi ad assenze, malattia, infortuni e maternità e da ulteriori errori nel calcolo delle ore supplementari, nell'applicazione della clausola sociale, nell'inquadramento dei lavoratori e negli oneri di sicurezza, tali da assorbire l'utile prospettato e rendere l'offerta antieconomica. La stazione appaltante e l'aggiudicataria hanno sostenuto la piena attendibilità dei giustificativi, richiamando le peculiarità organizzative dell'impresa, gli sgravi contributivi, la minore incidenza delle ore non lavorate, l'utilizzo di ore supplementari e l'assorbimento del personale dell'impresa uscente. La ricorrente ha inoltre chiesto l'aggiudicazione, la dichiarazione di inefficacia del contratto, il subentro e, in subordine, il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio dell'udienza, ritenendo meramente eventuale l'adozione dell'autotutela e insussistente il caso eccezionale richiesto dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Ha respinto anche le eccezioni di inammissibilità, poiché il ricorso conteneva contestazioni puntuali sull'offerta e sulla verifica di anomalia. Nel merito, ha accolto la censura relativa al difetto di istruttoria e motivazione nella verifica di congruità, limitatamente al calcolo del costo della manodopera e degli oneri contributivi. L'aggiudicataria aveva ridotto sensibilmente gli oneri INPS e aveva giustificato lo scostamento dai valori ministeriali richiamando, tra l'altro, il fatto che una parte dei costi per malattia, infortuni e maternità fosse sostenuta dagli enti previdenziali. Secondo il TAR, tale spiegazione, recepita per relationem dalla stazione appaltante, metteva in discussione in via generale l'attendibilità delle tabelle ministeriali senza essere adeguatamente supportata da dati aziendali specifici relativi a commesse pregresse. Occorrevano dati idonei a dimostrare, con elevato grado di probabilità, l'effettiva incidenza delle assenze sull'attuale commessa, considerando anche i costi delle sostituzioni e i ratei di tredicesima, quattordicesima e TFR, salvo quanto riferibile alle ore supplementari. Sono state invece respinte le censure relative alla clausola sociale e all'inquadramento dei dipendenti, ritenute assertive; quelle sui permessi per studio e sui permessi sindacali, adeguatamente documentate; nonché quelle sul calcolo delle ore supplementari, ritenuto coerente con l'art. 33 del CCNL Multiservizi e logicamente giustificato. L'accoglimento della censura istruttoria non ha comportato l'annullamento immediato dell'aggiudicazione né la dichiarazione di inefficacia del contratto, il subentro o il risarcimento, perché la stazione appaltante deve prima rieditare il proprio potere valutativo. Il TAR ha quindi ordinato a Zètema di rinnovare entro 90 giorni la verifica di congruità/anomalia, estendendola ai profili indicati in motivazione, autorizzando, ove necessario, l'impiego di un consulente del lavoro. Nelle more, l'aggiudicataria può proseguire il servizio. Spese compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  La procedura è stata indetta come gara aperta ai sensi della disposizione.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante ha stimato i costi della manodopera sulla base delle tabelle ministeriali; il giudice ha ritenuto necessario verificare adeguatamente gli scostamenti rispetto a tali valori.

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le norme asseritamente violate in relazione al rispetto del trattamento economico e normativo del personale.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le norme concernenti l'indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia deve essere svolta in modo istruito e motivato, anche con riguardo agli scostamenti dai costi della manodopera indicati nelle tabelle ministeriali.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell'udienza è ammissibile solo in presenza di un caso eccezionale; la mera eventualità dell'adozione di un atto di autotutela non è sufficiente.

• art. 121 c.p.a.

  Richiamato dalla domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto, respinta perché non era ancora definito l'esito della riedizione della verifica di anomalia.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato dalla domanda di dichiarazione di inefficacia e subentro, respinta per la necessità di una nuova valutazione amministrativa.

• art. 22 d.l. 60/2024

  non abbiano compiuto il 35° anno di età e non siano mai stati titolari di contratti a tempo indeterminato

  Richiamato con riguardo all'esonero contributivo integrale per determinate nuove assunzioni; il TAR ha precisato che le argomentazioni dell'aggiudicataria sui lavoratori assunti con agevolazione previdenziale non erano oggetto di censura e non dovevano quindi essere riesaminate in questa sede.

• art. 33 CCNL Multiservizi

  La previsione contrattuale è stata ritenuta idonea a giustificare il calcolo della retribuzione delle ore supplementari e il loro impiego per sostituzioni e copertura del monte ore.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, lo scostamento dai valori delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro è ammissibile solo se sostenuto da giustificazioni specifiche, documentate e riferite alla concreta organizzazione aziendale; non è sufficiente una contestazione generale dell'attendibilità delle tabelle.
• Quando l'operatore intende ridurre il costo del lavoro facendo leva sulla minore incidenza delle assenze o sull'imputazione di una parte dei relativi costi agli enti previdenziali, deve produrre dati aziendali riferiti a commesse pregresse, idonei a dimostrare con elevata probabilità la concreta incidenza del fenomeno sulla gara, considerando anche i costi delle sostituzioni e i ratei retributivi e differiti pertinenti.
• Il recepimento per relationem dei giustificativi dell'offerente è consentito, ma la stazione appaltante deve comunque svolgere un'istruttoria effettiva e fornire una motivazione adeguata sui profili controversi della congruità dell'offerta.
• L'accertamento di carenze istruttorie nella verifica di anomalia non consente al giudice amministrativo di annullare immediatamente l'aggiudicazione o dichiarare l'inefficacia del contratto quando residua un potere discrezionale dell'amministrazione: occorre disporre la riedizione della verifica, estesa agli aspetti necessari per valutare globalmente l'attendibilità dell'offerta.
• In presenza di una riedizione della verifica di anomalia, l'aggiudicatario può proseguire nell'esecuzione del servizio nelle more, salvo diverse determinazioni adottate dall'amministrazione o dal giudice.

Come è indicizzato