Ordinanza n. 1116/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società concessionaria aeroportuale ha impugnato, con domanda accessoria ex art. 116, comma 2, c.p.a., il diniego opposto dal Comune di Venezia alla richiesta di accesso agli atti relativi all'addizionale comunale sui diritti aeroportuali d'imbarco. L'istanza riguardava, in particolare, la richiesta comunale di attivazione del tavolo tecnico presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i documenti istruttori, l'eventuale accordo, gli atti di determinazione degli importi iscritti nel bilancio 2026-2028 e ogni ulteriore atto concernente l'addizionale. Il Comune aveva negato l'accesso sostenendo l'assenza della motivazione prevista dall'art. 25, comma 2, l. 241/1990, la mancanza di un interesse diretto, concreto e attuale poiché il procedimento era ancora in corso, nonché l'esclusione degli atti preparatori relativi a un atto amministrativo generale ai sensi dell'art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990; aveva inoltre escluso l'accesso civico generalizzato ai sensi dell'art. 5-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013. La società ha dedotto un interesse difensivo, evidenziando il possibile aggravio del costo dei biglietti e il possibile decremento dei voli e dei passeggeri, nonché il collegamento tra il procedimento in corso e la riedizione del potere amministrativo successiva alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4858/2024. Ha sostenuto inoltre che il procedimento di bilancio si era concluso e che l'accesso era necessario anche per partecipare al procedimento istitutivo dell'addizionale.

La decisione

Il TAR ha esaminato la sola domanda di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. e ha distinto tra gli atti relativi allo stanziamento per il 2026, quelli relativi alle stime per il 2027 e 2028 e gli atti preparatori del procedimento istitutivo dell'addizionale. La domanda è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse limitatamente agli atti sottesi allo stanziamento relativo al 2026, poiché tale voce era stata espunta dal bilancio con una successiva variazione. È stata invece accolta, nei limiti indicati, la richiesta di accesso agli atti posti alla base della stima delle somme stanziate per il 2027 e 2028. Il giudice ha ritenuto sussistente l'interesse diretto, concreto e attuale previsto dall'art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990, in ragione del collegamento tra la documentazione richiesta e la riedizione del potere amministrativo conseguente al precedente giudizio tra le parti. Una volta accertato il nesso di strumentalità tra documenti e situazione giuridicamente tutelata, non compete al giudice dell'accesso valutare l'ammissibilità, l'influenza o la decisività dei documenti, apprezzamenti riservati al giudice del merito. La domanda è stata invece respinta quanto agli atti preparatori e istruttori del procedimento ancora in corso di istituzione dell'addizionale, inclusi quelli relativi al tavolo tecnico e all'eventuale accordo. Il procedimento di bilancio e quello di istituzione dell'addizionale sono stati ritenuti distinti, sebbene connessi. L'addizionale, pur avendo natura composita e in parte provvedimentale, è stata qualificata come atto generale; pertanto, durante il procedimento, gli atti preparatori sono sottratti all'accesso ai sensi dell'art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990. Tale esclusione opera fino alla conclusione del procedimento, dopo la quale gli atti potranno essere accessibili. Il Comune è stato ordinato di esibire entro trenta giorni la documentazione relativa alle stime per il 2027 e 2028. Le spese sono state riservate alla definizione del giudizio di merito.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Consente di proporre nel giudizio, con domanda incidentale, la tutela relativa al diritto di accesso ai documenti amministrativi.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso

  L'interesse difensivo della concessionaria sussiste quando i documenti richiesti sono collegati alla riedizione del potere amministrativo conseguente a un precedente giudizio che la riguarda.

• art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990

  Esclude, durante il procedimento, l'accesso agli atti preparatori relativi all'adozione di atti amministrativi generali; l'esclusione è stata ritenuta applicabile al procedimento istitutivo dell'addizionale, qualificato come procedimento volto all'adozione di un atto generale.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  È stata richiamata dal Comune quale base del diniego per asserita carenza di motivazione dell'istanza, ma il TAR ha ritenuto sussistente l'interesse qualificato della società.

• art. 5-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013

  È stato richiamato dal Comune in relazione all'esclusione dell'accesso civico generalizzato per gli atti sottratti all'accesso ai sensi dell'art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990.

• art. 43, commi 2 e 8, d.l. 50/2022

  È indicato quale fondamento normativo dell'addizionale comunale sui diritti aeroportuali d'imbarco oggetto degli atti richiesti.

• art. 29 c.p.a.

  La valutazione dell'ammissibilità e della fondatezza della domanda di annullamento della deliberazione di bilancio è stata riservata alla fase di merito.

Massime di principio

• Quando i documenti richiesti risultano strumentali alla tutela di una situazione giuridicamente rilevante, il giudice dell'accesso deve limitarsi a verificare il nesso di strumentalità e non può anticipare valutazioni sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività dei documenti, riservate al giudice del merito.
• L'interesse diretto, concreto e attuale all'accesso difensivo può sussistere quando la documentazione richiesta riguarda la riedizione del potere amministrativo conseguente a un precedente giudizio che ha coinvolto il richiedente.
• Il procedimento di approvazione del bilancio e il procedimento di istituzione di un'addizionale tributaria sono procedimenti distinti, anche se connessi; la conclusione del procedimento di bilancio non comporta necessariamente la conclusione del procedimento istitutivo dell'addizionale.
• Gli atti preparatori e istruttori relativi a un procedimento ancora in corso volto all'adozione di un atto amministrativo generale sono temporaneamente sottratti all'accesso ai sensi dell'art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990; tale preclusione cessa con la conclusione del procedimento.
• La sopravvenuta eliminazione dal bilancio di una voce di entrata priva il richiedente dell'interesse attuale ad accedere agli atti esclusivamente relativi a quella voce, determinando l'inammissibilità della domanda limitatamente a tale parte.

Come è indicizzato