Sentenza n. 2832/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’annullamento d’ufficio, da parte del GSE, di una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC n. 1433), la conseguente richiesta di restituzione dei titoli di efficienza energetica, nonché gli atti presupposti e i chiarimenti operativi pubblicati dal Gestore. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo sostituito il provvedimento originario dal successivo rigetto dell’istanza di riesame e autotutela, e aveva dichiarato inammissibili i motivi aggiunti. In appello, la società ha contestato esclusivamente la mancata riunione del giudizio con altri sei procedimenti connessi, deducendo la violazione degli artt. 43, comma 3, e 70 c.p.a., dei principi di economia processuale e concentrazione dei giudizi e degli artt. 3, 24, 101, 104, 111 e 113 Cost. La società sosteneva che i ricorsi riguardassero un’unica vicenda procedimentale, definita con un provvedimento plurimo e successivamente confermata con un unico provvedimento di riesame, e che la trattazione separata avesse determinato una moltiplicazione delle condanne alle spese, lesiva del diritto di difesa. Ha chiesto la riforma della sentenza limitatamente alle spese, la compensazione delle spese e la riunione o trattazione congiunta degli appelli.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e, in via preliminare, ha respinto anche la richiesta di riunione con gli altri gravami, poiché si trattava di impugnazioni relative a sentenze distinte, originate da ricorsi separati volontariamente proposti in primo grado. Il Collegio ha ribadito che, nel processo amministrativo, la riunione di ricorsi connessi ai sensi dell’art. 70 c.p.a. costituisce una facoltà discrezionale e organizzativa del giudice, finalizzata a esigenze di opportunità ed economia processuale, e non un obbligo. La relativa scelta ha natura ordinatoria, non decisoria, ed è normalmente insindacabile in appello, salvo il caso di abnormità, palese arbitrio o strettissima pregiudizialità tra le cause, tale da impedire una decisione separata. Nel caso concreto non ricorreva alcuna di tali ipotesi: le diverse RVC costituivano domande distinte, riferite a posizioni e procedimenti autonomi, pur fondati sulla medesima normativa e su motivazioni omogenee; non sussisteva inoltre alcun rapporto di pregiudizialità. L’art. 43, comma 3, c.p.a. non imponeva la riunione, poiché la medesimezza del fatto rilevante ai fini della riunione non coincide con la mera identità o analogia degli atti e delle questioni giuridiche. La scelta di frammentare le impugnazioni era stata, peraltro, compiuta dalla stessa società, che aveva proposto ricorsi straordinari distinti e poi li aveva trasposti in separati giudizi amministrativi. Il Collegio ha inoltre escluso che la mancata riunione imponesse una diversa regolazione delle spese: il giudice dispone di ampia discrezionalità nella liquidazione delle spese, incontrando il solo limite del divieto di condannare la parte vittoriosa o di adottare statuizioni abnormi, manifestamente irrazionali o illogiche. Applicando il principio della soccombenza, il Consiglio di Stato ha condannato l’appellante al pagamento delle spese del grado in favore del GSE, liquidate in euro 3.500, oltre spese generali e accessori; nulla ha disposto nei rapporti con le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 43, comma 3, c.p.a.

  La disposizione non impone in ogni caso la riunione delle domande connesse; la sua applicazione va coordinata con l’art. 70 c.p.a. e presuppone la medesimezza del fatto concreto posto a fondamento della tutela, non la sola identità o analogia degli atti e delle questioni giuridiche.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi connessi è una facoltà discrezionale del giudice, avente natura ordinatoria e organizzativa; la mancata riunione è normalmente insindacabile in appello, salvo abnormità, palese arbitrio o un rapporto di pregiudizialità incompatibile con la decisione separata.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  La concentrazione di più determinazioni amministrative in un atto a contenuto plurimo può rispondere ai canoni di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, senza determinare necessariamente l’unicità delle domande giudiziali proponibili contro le singole determinazioni.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha utilizzato la disposizione per dichiarare l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo sostituito il provvedimento originario dal successivo atto di riesame.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Costituisce la base, richiamata dal giudice insieme al principio di soccombenza, per la regolazione delle spese del giudizio amministrativo.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120

  La disciplina sopravvenuta è stata invocata dalla società nell’ambito dell’istanza di riesame e autotutela dei provvedimenti del GSE pendenti in giudizio; il testo della decisione non attribuisce tuttavia a tali disposizioni un ruolo decisivo nella definizione dell’appello.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la riunione di ricorsi connessi prevista dall’art. 70 c.p.a. costituisce una facoltà discrezionale del giudice, finalizzata all’economia processuale, e non un obbligo; la relativa scelta ha natura ordinatoria e organizzativa ed è normalmente insindacabile in appello.
• La mancata riunione di ricorsi connessi può essere sindacata in appello soltanto in presenza di abnormità, palese arbitrio o di un rapporto di pregiudizialità così stretto da rendere incompatibile la decisione separata delle cause; la mera omogeneità dei fatti, degli atti, delle parti o delle censure non è sufficiente.
• L’art. 43, comma 3, c.p.a. non impone la riunione per il solo fatto che più domande siano fondate sulla medesima normativa o siano proposte contro un atto amministrativo a contenuto plurimo; occorre che ricorra la medesimezza del fatto concreto posto a fondamento della tutela, mentre restano distinte le domande riferite a posizioni soggettive e procedimenti autonomi.
• La scelta processuale della parte di proporre separatamente ricorsi contro determinazioni contenute in un atto plurimo non può essere successivamente utilizzata, in assenza di una necessaria connessione o pregiudizialità, per pretendere la riunione obbligatoria dei giudizi o per contestare automaticamente la pluralità delle regolazioni delle spese.
• La mancata riunione dei procedimenti non costituisce, di per sé, un parametro vincolante per la decisione sulle spese: il giudice dispone di ampia discrezionalità nella loro regolazione e, applicando il principio di soccombenza, non è tenuto a una motivazione specifica, salvo che deroghi a tale principio o adotti una statuizione abnorme, manifestamente irrazionale o illogica.

Come è indicizzato