Sentenza n. 91/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un immobile ricadente nella zona D6 del piano degli interventi comunale, aveva presentato una SCIA per il mutamento di destinazione d’uso di una singola unità immobiliare, all’interno della medesima categoria funzionale commerciale, da parcheggio a pagamento di autovetture a vendita di prodotti per l’edilizia. Il Comune aveva vietato il cambio d’uso ritenendolo incompatibile con l’art. 30 delle NTO, che per la zona D6 ammetteva unicamente attività di sosta e parcheggio a pagamento e servizi connessi, qualificando tale disciplina come “specifica condizione” ai sensi dell’art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 69/2024. La ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 23-ter, sostenendo che il cambio d’uso orizzontale di una singola unità immobiliare nella stessa categoria funzionale è sempre consentito, salvo specifiche condizioni introdotte dagli strumenti urbanistici comunali in modo espresso, oggettivo, non discriminatorio e adeguatamente motivato. Ha inoltre dedotto violazione della disciplina regionale e urbanistica, carenza di presupposto e di istruttoria, travisamento, sviamento, illogicità manifesta e difetto assoluto di motivazione. Con motivi aggiunti ha impugnato la variante n. 3 al piano degli interventi, lamentando che il Comune avesse respinto le osservazioni dirette ad ammettere la nuova destinazione commerciale ritenendole tardive o riconducibili a una nuova scelta pianificatoria non sottoposta alla concertazione; che non fosse stata adeguatamente considerata la precedente manifestazione di interesse; che fossero state introdotte, soltanto in sede di approvazione, specifiche condizioni senza rinnovare l’adozione e la pubblicazione dello strumento; e che tali condizioni costituissero in realtà un divieto assoluto al cambio d’uso, incompatibile con l’art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001. È stata proposta anche domanda risarcitoria per i danni asseritamente derivanti dagli atti illegittimi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti, annullando il divieto relativo alla SCIA e la deliberazione consiliare di approvazione della variante n. 3 nella parte in cui aveva respinto le osservazioni della ricorrente. Il Collegio ha ritenuto fondato il motivo principale: l’art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 stabilisce che il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. Tali condizioni devono essere oggettive, non discriminatorie, specifiche, espresse e adeguatamente motivate; non possono essere desunte implicitamente dalle previgenti disposizioni urbanistiche restrittive o impeditive. Nel caso concreto, alla data di presentazione della SCIA la variante n. 3 non era ancora efficace e la sua adozione era anteriore all’entrata in vigore della novella statale. Pertanto, le limitazioni contenute nella disciplina previgente della zona D6 non potevano operare come specifiche condizioni idonee a derogare alla regola legislativa del libero cambio d’uso orizzontale. Il Comune avrebbe dovuto applicare direttamente il nuovo art. 23-ter, comma 1-bis, non essendo intervenuto tempestivamente con una disciplina urbanistica conforme alla novella. Il TAR ha inoltre ritenuto illegittimo il rigetto delle osservazioni alla variante: la ricorrente le aveva presentate nell’ambito della fase partecipativa successiva all’adozione e le modifiche richieste, anche alla luce della sopravvenuta disciplina statale, non alteravano le caratteristiche essenziali della variante né ne imponevano la rielaborazione complessiva o la ripubblicazione. La domanda risarcitoria è stata invece rigettata. L’annullamento dell’atto non comporta automaticamente il risarcimento: occorre provare la lesione del bene della vita, il nesso causale, il danno e la colpevolezza dell’amministrazione. Nel caso concreto l’errore del Comune è stato ritenuto scusabile, per l’incertezza e la novità del quadro normativo, la complessità della vicenda e la sopravvenienza della novella nel corso del procedimento urbanistico. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  Il cambio di destinazione d’uso orizzontale di una singola unità immobiliare è direttamente consentito dalla legge statale; eventuali limitazioni comunali devono consistere in condizioni specifiche, oggettive, non discriminatorie, espresse e adeguatamente motivate, non potendo essere ricavate implicitamente da preesistenti previsioni urbanistiche restrittive.

• art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001

  Le disposizioni confermano il favor legislativo per i mutamenti di destinazione d’uso e la possibilità di condizioni comunali oggettive e motivate, nei limiti previsti dalla legge.

• art. 18 l.r. Veneto 11/2004

  Il piano degli interventi diventa efficace quindici giorni dopo la pubblicazione della versione approvata dal consiglio comunale.

  L’efficacia del piano degli interventi presuppone l’approvazione e la successiva pubblicazione; una variante non ancora efficace alla data della SCIA non può costituire la disciplina urbanistica applicabile al cambio d’uso.

• art. 42-bis l.r. Veneto 11/2004

  La disposizione regionale, nella formulazione considerata, conferma l’ammissibilità del mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, fatti salvi limiti e condizioni stabiliti dagli strumenti urbanistici comunali.

• art. 9 l. 1150/1942

  Le osservazioni presentate dopo l’adozione dello strumento urbanistico possono condurre a modifiche in sede di approvazione definitiva, salvo che esse comportino una rielaborazione complessiva dello strumento.

• art. 18, comma 3, l.r. Veneto 11/2004

  Nella formazione del piano urbanistico regionale, le osservazioni possono determinare modifiche in sede di approvazione definitiva; il riavvio o la ripubblicazione sono necessari soltanto in presenza di una trasformazione complessiva delle caratteristiche essenziali del piano.

• art. 30 NTO del piano degli interventi del Comune di Sommacampagna

  La disciplina della zona D6, che ammetteva unicamente attività di sosta e parcheggio a pagamento e attività connesse, non poteva essere considerata automaticamente una specifica condizione ai sensi del novellato art. 23-ter, comma 1-bis, in assenza di una previsione urbanistica successiva, puntuale e motivata.

• art. 30 d.l. 69/2024, convertito dalla l. 105/2024

  La novella ha modificato la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso, introducendo la regola del consentito cambio d’uso orizzontale della singola unità immobiliare nella stessa categoria funzionale, salva la possibilità di specifiche condizioni urbanistiche comunali.

• art. 30 c.p.a.

  La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede, oltre all’illegittimità dell’atto, la prova degli ulteriori elementi dell’illecito, inclusi danno, nesso causale e colpevolezza.

Massime di principio

• Il mutamento della destinazione d’uso di una singola unità immobiliare all’interno della medesima categoria funzionale è sempre consentito ai sensi dell’art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, salvo il rispetto delle normative di settore e l’esistenza di specifiche condizioni stabilite dagli strumenti urbanistici comunali.
• Le “specifiche condizioni” che possono limitare il cambio di destinazione d’uso orizzontale devono essere espresse, puntuali, oggettive, non discriminatorie e adeguatamente motivate in relazione a concrete esigenze pubbliche; non possono essere desunte implicitamente da preesistenti previsioni urbanistiche generali o incompatibili con la novella statale.
• Una disciplina urbanistica restrittiva contenuta in uno strumento non ancora efficace alla data di presentazione della SCIA non può impedire il cambio di destinazione d’uso direttamente consentito dall’art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001.
• Le osservazioni allo strumento urbanistico adottato possono determinare modifiche in sede di approvazione definitiva quando non comportino una rielaborazione complessiva del piano, un mutamento delle sue caratteristiche essenziali o dei criteri fondamentali di impostazione; in tal caso non è necessario riavviare il procedimento né ripubblicare lo strumento.
• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno. Il ricorrente deve allegare e provare la lesione del bene della vita, il danno, il nesso causale e la colpevolezza dell’amministrazione; l’incertezza normativa e la complessità della situazione possono integrare errore scusabile ed escludere la responsabilità risarcitoria.

Come è indicizzato