Sentenza n. 767/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare della concessione di gestione aeroportuale, ha chiesto la condanna del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell'ENAC al risarcimento dei danni derivanti dall'illegittimità del decreto ministeriale del 21 luglio 2008, accertata con sentenza del TAR Lazio n. 6032/2018, confermata dal Consiglio di Stato n. 9112/2022 e passata in giudicato il 26 aprile 2023. Il danno dedotto concerneva, per il 2008, la differenza tra i diritti aeroportuali effettivamente percepiti e quelli che sarebbero stati percepiti se fosse stata integralmente recuperata l'inflazione cumulata dal 2001; per il periodo 2009-30 giugno 2017, il cosiddetto danno da trascinamento, derivante dal mancato adeguamento dei diritti sulla base dell'importo che avrebbe dovuto risultare dal decreto del 2008 se legittimamente adottato. Sono stati richiesti anche interessi e rivalutazione. Il Ministero ha eccepito, tra l'altro, la duplicazione della domanda rispetto a un giudizio civile, la decadenza della pretesa relativa agli anni 2009-2014, la decadenza speciale prevista dall'art. 21-bis del d.l. n. 248/2007, il difetto di legittimazione passiva per le annualità successive al 2014 e, nel merito, l'assenza di prova del danno e della colpa, l'errore scusabile, l'insussistenza del nesso causale e la necessità di una verificazione o CTU. L'ENAC ha chiesto il rigetto. Il TAR ha rilevato d'ufficio, previa comunicazione alle parti ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., il possibile difetto di giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, devolvendo la controversia al giudice ordinario. La domanda risarcitoria si fonda sull'art. 21-bis del d.l. n. 248/2007, che imponeva al Ministro, in attesa dei decreti di determinazione definitiva dei diritti aeroportuali, di aggiornarne la misura al tasso di inflazione programmato. Secondo il Collegio, tale disciplina configurava un'attività vincolata: il Ministero doveva soltanto verificare la mancata emanazione dei decreti definitivi e applicare il parametro normativo predeterminato, senza margini di discrezionalità. L'attività ministeriale era quindi priva di natura autoritativa, nonostante l'adozione formale di un decreto e la rilevanza pubblicistica della materia. Richiamando i principi delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché mancava l'esercizio di un potere autoritativo finalizzato alla cura di interessi pubblici. La causa potrà essere riproposta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate, anche in considerazione dei difformi orientamenti manifestati nel distinto giudizio civile.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata proposta in collegamento con l'accertamento giudiziale dell'illegittimità del decreto ministeriale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il TAR ha previamente segnalato alle parti il possibile difetto di giurisdizione rilevato d'ufficio.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, la causa può essere riproposta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 21-bis d.l. n. 248/2007

  Fino all'emanazione dei decreti di cui al comma 10 dell'articolo 10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 [...] il Ministro dei trasporti provvede, con proprio decreto, all'aggiornamento della misura dei diritti aeroportuali al tasso di inflazione programmato.

  La disposizione attribuisce al Ministero un'attività vincolata, priva di margini di discrezionalità e di natura autoritativa.

• art. 10, comma 10, l. n. 537/1993

  Individua il regime di determinazione definitiva dei diritti aeroportuali, nelle more del quale operava il meccanismo transitorio di aggiornamento previsto dall'art. 21-bis del d.l. n. 248/2007.

• art. 2, commi 189 e 190, l. n. 662/1996

  La disciplina previgente distingueva tra determinazione ministeriale annuale dei diritti aeroportuali e aggiornamento forfettario vincolato al tasso di inflazione programmata; tale assetto è stato ritenuto equivalente, quanto all'assenza di potere autoritativo, a quello successivo.

• art. 133 c.p.a.

  La mera attinenza della controversia alla materia dei servizi pubblici non è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa in assenza dell'esercizio di un potere autoritativo.

Massime di principio

• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie dei servizi pubblici non si estende alle controversie nelle quali sia del tutto estraneo l'esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione.
• Quando la legge impone all'amministrazione di adottare un atto applicando automaticamente un parametro predeterminato, senza margini di scelta quanto all'an, al quomodo e al quantum, l'attività è vincolata e non costituisce esercizio di potestà autoritativa ai fini del riparto di giurisdizione.
• La forma di decreto ministeriale non è sufficiente, da sola, a dimostrare la natura autoritativa dell'attività amministrativa: occorre verificare concretamente il contenuto del potere attribuito dalla legge.
• La rilevanza pubblicistica della determinazione di tariffe o corrispettivi e la necessità di contemperare interessi pubblici e privati non radicano la giurisdizione amministrativa quando l'attività contestata consiste nell'applicazione vincolata di un parametro legislativo.
• In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, la domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato