Sentenza n. 1860/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il concessionario, affidatario dal 2016 di una concessione della durata di dodici anni per un chiosco di 21 mq, con canone annuo di 4.600 euro, ha impugnato la determinazione comunale di risoluzione per il mancato pagamento di canoni riferiti a parte del 2020 e agli anni 2021, 2023, 2024 e 2025. Dopo aver pagato il canone 2025 il 2 settembre 2025, aveva proposto un piano di rientro per il debito residuo di 16.100 euro, senza versare le rate indicate. Ha dedotto: (I) violazione dell’art. 3 l. 241/1990, difetto di motivazione e irragionevolezza, perché il Comune avrebbe fondato la risoluzione sul mancato pagamento delle prime rate di un piano mai approvato né comunicato; (II) violazione dell’art. 7 l. 241/1990, difetto di istruttoria e lesione della partecipazione e dell’affidamento, poiché la volontà di dichiarare la decadenza sarebbe stata già definita prima della comunicazione di avvio del 24 febbraio 2026; (III) eccesso di potere per predeterminazione dell’esito e violazione della proporzionalità e dell’art. 97 Cost., non avendo il Comune valutato la rateizzazione o altre misure meno gravose, nonostante le difficoltà economiche del concessionario e la rilevanza del chiosco per il suo nucleo familiare e per la collettività; (IV) violazione del legittimo affidamento, dell’art. 1 l. 241/1990 e dei principi UE. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo comunque l’infondatezza del ricorso.

La decisione

Respinta preliminarmente l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia riguarda l’esercizio del potere autoritativo di cessazione della concessione e la legittimità della relativa azione amministrativa, non una controversia meramente patrimoniale su canoni o corrispettivi. Il primo motivo è infondato: la risoluzione è motivata dal perdurante inadempimento dell’obbligo di pagamento previsto dall’art. 6 del contratto, non dal mancato pagamento delle rate del piano proposto; la richiesta di dilazione, presentata dopo le intimazioni, non eliminava il presupposto della risoluzione. Il regolamento comunale consentiva la rateizzazione in presenza di una temporanea e obiettiva difficoltà, che non era stata allegata né documentata; inoltre, nessuna delle rate inizialmente previste era stata pagata quando la Giunta esaminò la richiesta. Sono infondati anche il secondo e il terzo motivo: il Comune aveva ripetutamente intimato il pagamento e prospettato la decadenza, assicurando in concreto la conoscenza della situazione e la possibilità di interlocuzione; la comunicazione formale di avvio non è costitutiva del procedimento e rileva il contraddittorio effettivo, non il solo momento in cui la comunicazione è inviata. Il prolungato e reiterato mancato pagamento dei canoni costituisce grave violazione e rende proporzionata la decadenza, non essendo necessaria la scelta di misure meno incisive; l’incameramento della cauzione non impedisce l’esercizio dei poteri incidenti sul rapporto concessorio. È infondato anche il quarto motivo: non sussiste affidamento tutelabile sulla prosecuzione della concessione a fronte dell’inadempimento continuativo dell’obbligazione principale. Ricorso respinto integralmente; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La presente controversia non ha un contenuto meramente patrimoniale, né propriamente riguarda l’inadempimento del concessionario, ma concerne il corretto esercizio del potere di decadenza del rapporto concessorio da parte del Comune, alla luce dei principi generali sul procedimento amministrativo (sotto i profili del contraddittorio e della motivazione effettiva) e del (preteso) diritto alla rateizzazione del debito. Sicché, in conformità alle coordinate interpretative sopra tracciate, essa va ricondotta entro la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie sulla legittimità degli atti autoritativi che incidono sull’esistenza o sulla durata di una concessione di beni pubblici; la riserva al giudice ordinario per canoni e corrispettivi riguarda le controversie di contenuto meramente patrimoniale.

• art. 3 l. 241/1990

  Invero, la motivazione dell’atto gravato è chiara nell’individuare la causa della risoluzione nella violazione dell’art. 6 del contratto di concessione, il quale prevede che il rapporto contrattuale si risolve, tra l’altro, “in caso di inadempimento al pagamento del canone OSAP nonché della corresponsione della somma per l’utilizzo della pertinenza stradale protrattosi per oltre 120 (centoventi) giorni dal termine di scadenza, con possibilità in capo al concedente di domandare la corresponsione degli interessi legali per la mora e con la possibilità di rivalersi sul versamento cauzionale”.

  La motivazione è sufficiente quando individua chiaramente il presupposto concreto della risoluzione, ossia il protratto inadempimento dell’obbligo di pagamento previsto dal contratto, anche se l’atto menziona inoltre il mancato rispetto delle rate proposte.

• art. 7 l. 241/1990

  È inoltre necessario precisare che la comunicazione ex art. 7 della legge n. 241/1990 non rappresenta il momento costitutivo di avvio del procedimento (da ravvisare semmai nell’istanza del privato o nella proposta di un organo), ma è volta ad assicurare la partecipazione dell’interessato a un procedimento già in corso. La disposizione che regolamenta l’invito al contraddittorio non deve essere interpretata ed applicata in modo formalistico, ma con riferimento alla sua ratio partecipativa, sicché il sopraggiungere della comunicazione dopo che l’amministrazione ha già prospettato al privato la possibilità di decadenza della concessione non inficia in alcun modo la legittimità del provvedimento finale caducatorio (nel senso di ritenerlo espressione di una volontà precostituita).

  La comunicazione di avvio serve a rendere effettiva la partecipazione a un procedimento già avviato; la sua posteriorità rispetto alla prospettazione della possibile decadenza non determina di per sé illegittimità se l’interessato ha avuto concreta conoscenza della vicenda e possibilità di interlocuzione.

• art. 1, comma 816, l. 160/2019

  Dopo la novella, quindi, nel canone unico patrimoniale rientra anche il canone per l’utilizzo della pertinenza stradale, determinato in € 4.600,00 dall’art. 3 del contratto di concessione e il cui mancato pagamento ha comportato la risoluzione dello stesso contratto. Ciò comporta che al rapporto contrattuale qui in esame deve ritenersi applicabile il regolamento comunale, come confermato dalla disciplina transitoria prevista dall’art. 48 dello stesso.

  Il canone per l’utilizzo della pertinenza stradale rientra nel canone patrimoniale unico; pertanto, al rapporto concessorio considerato si applica il regolamento comunale che disciplina tale canone.

• art. 33 del regolamento comunale per l’applicazione del canone patrimoniale

  A tal proposito, va chiarito che l’art. 33 del regolamento prevede che è concessa la ripartizione delle somme dovute “su richiesta del debitore e a condizione che lo stesso versi in una situazione di temporanea e obiettiva difficoltà”. Uno stato di bisogno che il ricorrente – tanto nella richiesta del 5 settembre 2025, quanto in quella del 19 novembre 2025, aventi identico contenuto – non solo non ha documentato, ma non ha neppure allegato.

  La rateizzazione non opera come diritto automatico del debitore: è subordinata alla richiesta e alla sussistenza di una situazione temporanea e obiettiva di difficoltà, che deve essere almeno allegata.

• art. 6 del contratto di concessione

  Ne deriva che la causa della risoluzione è il perdurante inadempimento al pagamento non delle rate del piano di dilazione, ma dei canoni demaniali relativi a parte dell’anno 2020 e agli anni 2021, 2023, 2024, per complessivi € 16.100,00.

  Il protratto mancato pagamento dei canoni demaniali costituisce il presupposto contrattuale della risoluzione; la proposta di un piano di rientro non sostituisce né elimina l’obbligo originario di pagamento.

Massime di principio

• Le controversie relative a concessioni di beni pubblici appartengono alla giurisdizione esclusiva amministrativa quando investono la legittimità dell’esercizio del potere autoritativo di cessazione del rapporto; restano al giudice ordinario le sole controversie di contenuto meramente patrimoniale su canoni o corrispettivi.
• La risoluzione di una concessione per mancato pagamento va valutata in base al presupposto previsto dal titolo concessorio: la proposta di rateizzazione del debito, se non accettata e comunque rimasta inadempiuta, non rimuove il persistente inadempimento dei canoni originari.
• La rateizzazione del canone subordinata dal regolamento alla prova di una temporanea e obiettiva difficoltà non costituisce un diritto automatico; il debitore deve almeno allegare tale condizione e rispettare gli impegni di pagamento assunti nella proposta.
• La comunicazione formale di avvio del procedimento non è costitutiva dell’avvio stesso. La sua funzione è garantire la partecipazione: la conoscenza aliunde del procedimento e la concreta possibilità di interloquire possono soddisfare tale garanzia, sicché il dato decisivo è l’effettività del contraddittorio e non il solo momento della comunicazione.
• Il mancato pagamento prolungato e reiterato del canone concessorio può integrare una violazione grave e giustificare la decadenza, senza che l’incameramento della cauzione precluda l’adozione di misure sanzionatorie incidenti sul rapporto.
• Non è tutelabile l’affidamento del concessionario sulla prosecuzione del rapporto quando egli abbia reiteratamente omesso di adempiere alla principale obbligazione concessoria.

Come è indicizzato