Sentenza n. 7020/2023 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato l’ordinanza di dissequestro notificata il 25 settembre 2019, adottata dopo il sequestro amministrativo del 7 febbraio 2019, nella parte in cui subordinava la restituzione dei prodotti alla rimozione indelebile di ogni riferimento, anche indiretto, alle denominazioni protette «Prosciutto di Parma» DOP e «Coppa di Parma» IGP, oppure alla sostituzione integrale delle etichette. Ha dedotto, in sintesi: nullità per difetto assoluto di attribuzione e violazione del principio di tassatività, sostenendo che la legge non consente di imporre obblighi di facere nel provvedimento di dissequestro; in subordine, annullabilità per carenza di potere in concreto e incompetenza; violazione delle garanzie difensive e della presunzione di innocenza, poiché il sequestro avrebbe dovuto perdere efficacia dopo sessanta giorni in mancanza di confisca; violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e omesso preavviso di rigetto; difetto di motivazione e mancata considerazione della commercializzazione del prodotto da oltre dieci anni e dell’identità commerciale acquisita; lesione del legittimo affidamento, in ragione di precedenti rassicurazioni ministeriali sulla legittimità dell’etichettatura; carenza dei presupposti per un’eventuale revoca o annullamento d’ufficio; infine, insussistenza dell’evocazione delle denominazioni protette, perché il prodotto era salame e non prosciutto, il toponimo indicava la sede e il luogo di produzione dell’impresa e la protezione di «Parma» non si estenderebbe a tutti i salumi stagionati. L’impresa ha inoltre contestato il verbale di sequestro e la definizione dell’illecito contenuta nel verbale di contestazione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia non riguarda un’ordinanza-ingiunzione sanzionatoria, ma la legittimità di una prescrizione amministrativa accessoria al dissequestro, sindacabile dal giudice amministrativo. Nel merito ha respinto le censure di nullità, carenza di potere e annullabilità: la prescrizione di eliminare o sostituire l’etichettatura è stata ritenuta misura correttiva collegata al sequestro cautelare, volta a consentire la circolazione della merce evitando la confisca e l’applicazione dell’inibizione del comportamento sanzionato; le norme richiamate non precludono all’amministrazione di disporre tali misure in sede di decisione sull’opposizione al sequestro. Ha escluso la violazione delle garanzie partecipative, rilevando che, per il procedimento cautelativo in esame, non era prevista la comunicazione di avvio né il preavviso di rigetto. Ha ritenuto adeguatamente motivata la conclusione che l’uso ripetuto del toponimo «Parma» sulle confezioni di salumi preaffettati evocasse le denominazioni registrate «Prosciutto di Parma» DOP e «Coppa di Parma» IGP. L’evocazione è forma autonoma di tutela, distinta dall’inganno o dalla confusione, e può sussistere anche senza somiglianza fonetica o visiva, sulla base della somiglianza concettuale e dell’associazione mentale del consumatore medio europeo. La sede dell’impresa, la ragione sociale e il luogo di produzione non escludono l’evocazione e impongono particolare cautela nella presentazione del prodotto. Il Collegio ha inoltre rilevato che le confezioni recavano anche prosciutto crudo e che salame e prosciutto sono prodotti della stessa classe merceologica e possono soddisfare occasioni di consumo identiche. Le censure relative all’affidamento, alla revoca o all’annullamento d’ufficio e agli altri profili sono state disattese nel complessivo rigetto del ricorso. Spese compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 13, comma 2, l. 689/1981

  A fronte di un provvedimento di sequestro cautelare disposto ai sensi dell’art. 13, comma 2, della legge n. 689/1981 contestualmente all’accertamento dell’infrazione amministrativa, l’autorità amministrativa – competente sia ad adottare l’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 della predetta legge sia a pronunciarsi sull’opposizione al sequestro spiegata dall’interessato ai sensi dell’art.19 della medesima legge – ove ritenga fondata la contestazione relativa all’infrazione può disporre la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione.

  Il sequestro amministrativo è misura cautelare prodromica alla possibile confisca; la relativa autorità può pronunciarsi sull’opposizione e, se ritiene fondata la contestazione, disporre la confisca.

• art. 2, commi 2 e 7, d.lgs. 297/2004

  Il combinato disposto delle norme esaminate vale a determinare la correttezza dell’attività amministrativa posta in essere a scopo cautelare, ovvero al fine di evitare che la messa in commercio di prodotti con etichettatura fosse idonea ad evocare la denominazione di origine protetta in violazione del disposto dell’art. 2 comma 2, del d.lgs. n. 297/2004.

  La disciplina sanziona l’usurpazione, imitazione o evocazione di una denominazione protetta e prevede l’inibizione del comportamento sanzionato; tali disposizioni sorreggono l’intervento cautelare diretto a impedire la commercializzazione dei prodotti con etichettatura illecita.

• art. 18, comma 3, l. 689/1981

  Le disposizioni citate, per come formulate, non sembrano precludere all’amministrazione, in sede di accoglimento della istanza di opposizione, di prevedere alcune azioni correttive per lo svincolo del prodotto, anziché sottoporlo a confisca amministrativa.

  La disciplina della restituzione delle cose sequestrate non impedisce di subordinare lo svincolo a misure correttive che consentano di evitare la confisca.

• art. 19, commi 2 e 3, l. 689/1981

  Nel caso in esame, la misura accessoria disposta risulta correlata al c.d. sequestro amministrativo, quale provvedimento cautelare prodromico alla confisca (da disporsi in caso di comminatoria della sanzione correlata all’infrazione contestata) e rientra nel generale potere di regolamentazione della materia da parte dell’autorità amministrativa allo scopo di sollecitare l’autore dell’infrazione ad assumere le iniziative necessarie (id est l’eliminazione o la sostituzione integrale del sistema di etichettatura recante le indicazioni commerciali non corrette) atte ad evitare che, contestualmente all’irrogazione della sanzione correlata alla infrazione contestata, sia disposta la confisca.

  Nel decidere sull’opposizione al sequestro o sull’istanza di restituzione, l’autorità può prescrivere la rimozione o sostituzione dell’etichettatura non corretta per consentire lo svincolo del prodotto ed evitare la confisca.

• art. 13, par. 1, lett. b), reg. (UE) 1151/2012

  La tutela per evocazione prevista dai diversi regimi di qualità istituiti dal diritto unionale costituisce una forma di protezione sui generis, non vincolata al criterio dell’ingannevolezza – che presuppone l’idoneità del segno confliggente con la denominazione registrata a indurre il pubblico in errore circa la provenienza geografica o le qualità del prodotto – e non riconducibile a una tutela di stampo meramente confusorio.

  La protezione contro l’evocazione delle denominazioni registrate è autonoma rispetto alla prova dell’inganno o della confusione; rileva l’associazione mentale del consumatore con il prodotto protetto.

• art. 7, comma 2, l. 241/1990

  Deve osservarsi, inoltre, che – contrariamente a quanto sostenuto dalla parte ricorrente – nella fattispecie in esame - id est un procedimento cautelativo - non è dato riscontrare, per espressa previsione normativa - alcun obbligo di previa comunicazione di avvio del procedimento né di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (cfr. art. 7, comma 2, della legge n. 241/1990).

  Nel procedimento cautelativo oggetto della controversia non sussisteva l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento né i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Massime di principio

• La tutela unionale delle denominazioni DOP e IGP contro l’evocazione è autonoma rispetto alla tutela contro l’inganno o la confusione: l’evocazione ricorre quando il nome o i segni utilizzati inducono il consumatore ad avere direttamente in mente il prodotto protetto, anche in assenza di similarità fonetica o visiva, potendo rilevare la somiglianza concettuale.
• La valutazione dell’evocazione deve assumere la prospettiva del consumatore medio europeo, normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto; può essere sufficiente che l’associazione mentale con il prodotto protetto si produca per il consumatore di un solo Stato membro.
• La circostanza che l’operatore abbia sede o produca nell’area geografica evocata, o che il toponimo compaia nella sua ragione sociale o in indicazioni obbligatorie, non esclude l’evocazione; tali elementi devono essere considerati nel giudizio concreto e impongono particolare cautela nella presentazione di prodotti non tutelati dalla denominazione.
• Nel procedimento di opposizione al sequestro amministrativo o di richiesta di restituzione, l’amministrazione può subordinare lo svincolo del prodotto a misure correttive dell’etichettatura, quando esse siano funzionali a evitare la confisca e a impedire la prosecuzione del comportamento contestato.
• La giurisdizione amministrativa sussiste quando la contestazione riguarda la legittimità di prescrizioni amministrative accessorie al dissequestro, espressione del potere amministrativo di regolazione della materia, e non l’impugnazione di una tipica ordinanza-ingiunzione sanzionatoria.

Come è indicizzato